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Motive und Ziele

Eine gut funktionierende Bankenaufsicht gehört zu den Eckpfeilern der Infrastruktur jedes Finanzsystems. Nur ein stabiles Finanzsystem, als ein Hauptziel der staatlichen Regulierung und Aufsicht, kann seine gesamtwirtschaftliche Funktion der effizienten sowie kostengünstigen Transformation und Bereitstellung finanzieller Mittel optimal erfüllen.

Das Aufsichtsrecht gibt Regeln vor, die bei der Gründung von Banken und beim Betreiben von Bankgeschäften zu beachten sind. Durch die Liberalisierung von Finanzmärkten ergeben sich neue Geschäftsmöglichkeiten für die Banken, die ihr Risiko deutlich erhöhen können. Will man Bankinsolvenzen durch Bankenaufsicht vorbeugen, dann erfordern neue Risiken neue Wege der Bankenaufsicht. Daher verwundert es nicht, wenn in den vergangenen Jahren die Liberalisierung der Finanzmärkte eine Weiterentwicklung der Bankenaufsicht nach sich zog.

Die rechtliche Grundlage für die Beaufsichtigung von Bankgeschäften und Finanzdienstleistungen ist das Gesetz über das Kreditwesen (KWG), die für die Beaufsichtigung der Zahlungsinstitute und der E-Geld-Institute das Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) .

Ziel dieser Gesetze ist es, die Funktionsfähigkeit des Finanzsektors, der besonders vertrauensempfindlich ist, durch Gläubigerschutz zu sichern. Dieses Anliegen suchen die Gesetze unter Beachtung marktwirtschaftlicher Grundsätze zu verwirklichen, das heißt den Geschäftsleitern der Institute wird die alleinige Verantwortung für ihre geschäftspolitischen Entscheidungen belassen. Die Tätigkeit der Institute wird nur durch qualitative und quantitative Rahmenbestimmungen und die Pflicht, gegenüber den Aufsichtsbehörden ihre Bücher offenzulegen, eingeschränkt. Die Intensität der Beaufsichtigung hängt von Art und Umfang der angebotenen Geschäfte ab. Ein direkter Eingriff in einzelne Geschäfte der Institute durch die Bankenaufsicht erfolgt nicht.

Seit es in Deutschland eine allgemeine staatliche Bankenaufsicht gibt, ist die Notenbank stets maßgeblich an der Aufsicht beteiligt. Die Einbeziehung der Bundesbank in die Bankenaufsicht führt diese Tradition fort. Erst mit Erlass des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961, mit dem gleichzeitig die Rechtsgrundlage für die Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen geschaffen wurde, gab es eine bundeseinheitliche Regelung. Zuvor nahmen die Bundesländer mit ihrer Gründung 1948 zusammen mit den jeweiligen Landeszentralbanken die Aufgaben der Bankenaufsicht wahr. Neu hinzugekommen ist am 25. Juni 2009 das ZAG. Entsprechend dem KWG ist auch hier die Deutsche Bundesbank an der Aufsicht über die Institute im Sinne des ZAG beteiligt.

Mit der Ausdehnung der Geschäftstätigkeit der Kreditinstitute, insbesondere auch über die deutschen Grenzen hinaus, stellte sich relativ bald die Frage, wie das bankenaufsichtliche Instrumentarium dieser Entwicklung angepasst werden könnte.

Die sogenannte Sofort-Novelle von 1976 beschränkte sich darauf, die beim Zusammenbruch des Bankhauses I.D. Herstatt im Jahr 1974 besonders offenkundig gewordenen Bankenaufsichtslücken zu schließen. Zur Vorbereitung einer umfassenden Überarbeitung des KWG bildete das Bundesministerium der Finanzen im November 1974 die Studienkommission "Grundsatzfragen der Kreditwirtschaft". Die Kommission hatte auch zu untersuchen, ob die Struktur des deutschen Bankwesens geändert werden sollte. Sie kam in ihrem Bericht, den sie im Mai 1979 vorlegte, zu dem Ergebnis, dass das deutsche Bankwesen sich bewährt hat. Das KWG sei jedoch an die veränderte Risikosituation der Kreditinstitute anzupassen. Sicherzustellen sei, dass Einzelinstitute und Institutsgruppen über ein angemessenes Eigenkapital verfügten. Dieses Ergebnis der Untersuchung entsprach den Forderungen, die die Bankenaufsichtsbehörden aufgrund der Erfahrungen der Praxis erhoben hatten.

Die Dritte KWG-Novelle, die am 1. Januar 1985 in Kraft getreten ist, führte ein bankenaufsichtliches Zusammenfassungsverfahren (Konsolidierung) neben der bestehenden Einzelaufsicht ein. Bis dahin konnten die Kreditinstitute über Tochterinstitute ohne Erhöhung der beim Mutterinstitut vorhandenen Kapitalbasis Kreditpyramiden aufbauen und dadurch den an das Eigenkapital anknüpfenden Geschäftsbegrenzungsregeln ausweichen.

Die weiteren Novellen, dienten im Wesentlichen der Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Union in deutsches Recht und somit der Harmonisierung des Bankenaufsichtsrechts im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR).

Die Harmonisierung der Bankenaufsicht in Europa ist damit vorangeschritten.

Durch die Umsetzung der Wertpapierdienstleistungs- und der Kapitaladäquanzrichtlinie in der Sechsten KWG-Novelle wurde insbesondere die Beaufsichtigung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten vereinheitlicht. Wertpapierfirmen, obwohl sie unmittelbar mit den Universalbanken deutschen Zuschnitts konkurrieren, unterstanden zuvor nur einer eingeschränkten Beaufsichtigung. Die Kapitaladäquanzrichtlinie harmonisiert die Eigenmittelunterlegungsanforderungen für die Übernahme von Markt-, Vorleistungs-, Abwicklungs- und Großkreditrisiken, die bei der Durchführung von Geschäften mit Finanzinstrumenten (Wertpapiere, Derivate etc.) entstehen.

Zu diesem Zweck wurde der Begriff des Handelsbuchinstituts in das KWG eingeführt, da ausschließlich diese Institute von den Änderungen der Sechsten KWG-Novelle hinsichtlich der Markt- und Großkreditrisiken betroffen sind. Handelsbuchinstitute sind diejenigen Institute, die den Eigenhandel betreiben, unabhängig davon, ob dieser als Dienstleistung für Dritte erfolgt oder nicht. Dem Handelsbuch werden daher alle Positionen in Finanzinstrumenten, handelbaren Forderungen und Anteilen zugeordnet, die zum Zwecke der Erzielung eines Eigenhandelserfolges durch Ausnutzung kurzfristiger Preisschwankungen und Differenzen zwischen Kauf- und Verkaufspreisen im Eigenbestand gehalten werden.

Kleinere Institute brauchen die Vorschriften für das Handelsbuch nicht zu beachten, wenn sie nur im geringen Umfang mit Finanzinstrumenten handeln. In diesem Fall werden auf die Positionen, die an sich dem Handelsbuch zugeordnet werden müssten, die Bestimmungen des Anlagebuchs angewandt. Voraussetzung für die Befreiung ist, dass der Anteil des Handelsbuchs am bilanziellen und außerbilanziellen Geschäft in der Regel nicht mehr als 5% und 15 Mio. Euro sowie auch in Ausnahmesituationen nicht mehr als 6% und 20 Mio. Euro beträgt.

Der Begriff der Finanzdienstleistungsinstitute im KWG ist nicht deckungsgleich mit dem der Wertpapierfirmen der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie (Institutssystematik nach dem KWG).

So werden zur umfassenden Beaufsichtigung des Marktes für Finanzdienstleistungen im weiteren Sinn neben den Wertpapierdienstleistern (Anlage- und Abschlußvermittlung, Anlageberatung, Betrieb eines multilateralen Handelssystems, Platzierungsgeschäft, Finanzportfolioverwaltung sowie der Eigenhandel als Dienstleistung für Dritte) auch die Drittstaateneinlagenvermittlung, das Sortengeschäft, das Factoring, das Finanzierungsleasing sowie die Anlageverwaltung über die Wertpapierdienstleistungsrichtlinie hinaus als Finanzdienstleistungen definiert. Die Wertpapierdienstleistungen "Finanzkommissions- und Emissionsübernahmegeschäft" sind zu Bankgeschäften erklärt worden.

Einer Empfehlung des Rates des Europäischen Währungsinstituts folgend wurde der Katalog der Bankgeschäfte um das Geldkartengeschäft und darüber hinaus um das Netzgeldgeschäft erweitert. So kann schon in einem frühen Stadium negativen Entwicklungen bei diesen neuen (elektronischen) Zahlungsformen entgegengetreten und die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des volkswirtschaftlich wichtigen bargeldlosen Zahlungsverkehrs gewährleistet werden.