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Überwachung

des Zahlungsverkehrs und der Wertpapierabwicklung

Foto eines Fernrohrs, das aufs Meer gerichtet ist © Richard Newstead / Getty Images Auf den folgenden Seiten finden Sie nähere Informationen zu den Aufgaben der Bundesbank im Rahmen der Überwachung des Zahlungsverkehrs und der Wertpapierabwicklung.

Motive für die Überwachung

Im Rahmen des Zahlungsverkehrs und der Wertpapierabwicklung hat die Bundesbank neben ihren Funktionen als Betreiber von Zahlungssystemen und als Katalysator für gewünschte Veränderungen am Markt auch die Aufgabe der Überwachung des Zahlungsverkehrs und der Wertpapierabwicklung. Gegenstand der Überwachungsaktivitäten sind Finanzmarktinfrastrukturen, Zahlungsinstrumente sowie wichtige Anbieter von Dienstleistungen für Infrastrukturen und Banken.

Finanzmarktinfrastrukturen wie Zahlungsverkehrssysteme, Zentralverwahrer (engl.: central securities depository), zentrale Kontrahenten (engl.: central counterparty) und zentrale Transaktionsregister (engl.: trade repository) sind wesentliche Bestandteile eines funktionierenden Finanzmarktes. Sie unterstützen die Realwirtschaft, beispielsweise durch die sichere und schnelle Begleichung von Zahlungsbeträgen, und können geldpolitische Impulse übertragen – etwa durch die Gewährleistung eines verlässlichen Interbanken-Zahlungsverkehrs. Wenn sie nicht in angemessener Weise betrieben werden, können aus ihnen Risiken für das gesamte Finanzsystem entstehen. Außerdem können Finanzmarktinfrastrukturen im Krisenfall einen Ansteckungskanal für andere Finanzmarktakteure bilden. Die Sicherheit und Effizienz dieser Infrastrukturen liegt daher im Interesse von Zentralbanken. Ihre Überwachung hat sich in den beiden letzten Jahrzehnten als neuere Zentralbankfunktion etabliert.

Auch Zahlungsinstrumente – wie zum Beispiel Zahlungskarten, Überweisungen, Lastschriften oder elektronisches Geld – spielen eine wichtige Rolle in der Realwirtschaft. Ihre Sicherheit ist daher essenziell für das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Währung. Deshalb und aufgrund ihres Mandats im Eurosystem nimmt die Bundesbank auch die Überwachung der Zahlungsinstrumente wahr.
Die Überwachungsaktivitäten der Bundesbank beziehen sich zudem auch auf das Korrespondenzbankgeschäft von Banken sowie wichtige Anbieter von Dienstleistungen für Infrastrukturen und Banken. So beteiligt sich die Bundesbank an der Überwachung des Kommunikationsdienstleisters SWIFT (kurz für Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication).

Durch die konsequente Verfolgung der Ziele Sicherheit und Effizienz leistet die Überwachung einen Beitrag zur Finanzstabilität, zur Durchsetzung der Geldpolitik und zur Aufrechterhaltung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Währung. Die primäre Verantwortlichkeit für die Sicherheit und Effizienz verbleibt dabei beim jeweiligen Betreiber bzw. Dienstleister und wird durch die Bundesbank lediglich kontrolliert. Die Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie der Daten- und Verbraucherschutz sind dagegen kein Teil der Überwachungsfunktion und werden von anderen öffentlichen Stellen in der Bundesrepublik wahrgenommen.

Rechtsgrundlage

Die Rechtsgrundlage der Überwachung leitet sich aus dem Artikel 127(2) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie Artikel 3.1 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank ("ESZB-Satzung") ab. Hier ist als eine der Aufgaben des ESZB definiert, "das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern".

Eine weitere Rechtsgrundlage ist Artikel 22 ESZB-Satzung. Demnach können EZB und nationale Zentralbanken Einrichtungen zur Verfügung stellen und die EZB Verordnungen erlassen, um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme innerhalb der Union und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten. Diese Aufgabe spiegelt sich auch in §3 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank wider: Die Bundesbank "sorgt für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs im Inland und mit dem Ausland und trägt zur Stabilität der Zahlungs- und Verrechnungssysteme bei."

Überwachungsstandards

Um das Erreichen der Ziele der Überwachung überprüfen und sicherstellen zu können, wurden Standards für die Überwachung der einzelnen Infrastrukturen und Zahlungsinstrumente entwickelt, die im Rahmen von Beurteilungen der jeweiligen Systeme und Betreiber ihre Anwendung finden.

Die Basis für die Überwachung der Finanzmarktinfrastrukturen bilden seit April 2012 die "CPSS/IOSCO-Prinzipien für Finanzmarktinfrastrukturen" (PFMI). Diese wurden vom Basler Ausschuss für Zahlungsverkehrs- und Abwicklungssysteme (Committee on Payment and Settlement Systems, CPSS) und der Internationalen Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) erarbeitet. Ziel ist es, die Stabilität und die Widerstandsfähigkeit von Finanzmarktinfrastrukturen zu erhöhen. Die 24 Prinzipien der PFMIs vereinheitlichen, verschärfen und erweitern die bisher für Finanzmarktinfrastrukturen geltenden internationalen Standards um neue Aspekte, und bilden nun die Grundlage für verschiedene europäische Regulierungsansätze.

Die Standards für die Überwachung von Zahlungsinstrumenten wurden vom Eurosystem unabhängig von den PFMIs entwickelt. Sie werden von der Bundesbank sowohl bei der gemeinschaftlichen Überwachung international genutzter Zahlungsinstrumente als auch bei der Überwachung im Rahmen der nationalen Kompetenzen genutzt.

Abgrenzung zur Bankenaufsicht und zum Systembetrieb

Die Zentralbankfunktion der Überwachung (engl.: Oversight) ist grundsätzlich von der von Europäischer Zentralbank, Bundesbank und Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht durchgeführten Aufsicht von Kreditinstituten im Sinne des KWG (engl.: Supervision) zu unterscheiden. Im Gegensatz zu dieser Aufsicht, die sich mit einzelnen Kreditinstituten sowie der Gesamtheit der Kreditinstitute beschäftigt und detaillierte Prüfungen von Einzelinstituten durchführt, richtet sich die Arbeit der Überwachungsfunktion auf Abwicklungssysteme inklusive der jeweiligen Instrumente und überprüft deren Ausgestaltung und Funktionsweise.

Hinsichtlich ihrer Eingriffsbefugnisse unterscheiden sich Aufsicht und Überwachung ebenfalls. Die Bankenaufsicht hat umfangreiche regulatorische Eingriffsbefugnisse und -instrumente, während sich die Überwachung in Deutschland traditionell auf argumentative Autorität stützt. Sie kann jedoch zusätzlich bei denjenigen Systembetreibern und Akteuren, die – wie z.B. der deutsche Zentralverwahrer, deutsche zentrale Kontrahenten sowie Korrespondenzbanken – zusätzlich der Bankenaufsicht unterliegen, über deren Aufsichtsbehörden auf eine gewünschte Verhaltensänderung hinwirken.

Eine andere wichtige Aufgabe einiger Zentralbanken ist auch der Betrieb eigener Zahlungsverkehrs- und Wertpapierabwicklungssysteme. Um mögliche Interessenkonflikte zu vermeiden, sind diese Zentralbanken angehalten, den Betrieb eigener Infrastrukturen und deren Überwachung organisatorisch zu trennen. Innerhalb der Bundesbank ist die Überwachung in den Zentralbereich "Zahlungsverkehr und Abwicklungssysteme" eingegliedert. Der Betrieb des Elektronischen Massenzahlungsverkehrs (EMZ) sowie die Beteiligung am Betrieb des Individualzahlungsverkehrssystems TARGET2 werden von Arbeitseinheiten im gleichen Zentralbereich, jedoch in unterschiedlichen Abteilungen mit getrennten Berichtswegen wahrgenommen.