„Die Spielregeln der Verfassung nicht in Frage stellen“

Herr Dr. Weidmann, am Dienstag waren Sie als Sachverständiger in Karlsruhe. Sind Sie als Bundesbankpräsident froh, dass das Bundesverfassungsgericht nun die Rechtmäßigkeit des künftigen dauerhaften Euro-Rettungsfonds ESM prüft?
Am Dienstag ging es ja in erster Linie nicht um die eigentliche Entscheidung, ob die Zustimmung zum ESM verfassungskonform ist, sondern um die Folgen einer einstweiligen Anordnung zum Aufschub der Ratifizierung. Meine Überzeugung war und ist, dass eine gründliche Prüfung, ob und wie sich der ESM mit dem Grundgesetz verträgt, für die Akzeptanz und den nachhaltigen Erfolg der Rettungsmaßnamen wichtig ist. Auch unter dem Druck der Finanzmärkte dürfen verfassungsrechtliche Spielregeln nicht in Frage gestellt werden. Dass man sich etwas mehr Zeit nimmt als für die bloße Prüfung des Eilantrags, halte ich daher für vertretbar, zumal die Unsicherheit über die verfassungsrechtlichen Grenzen auch ein relevanter Gesichtspunkt für die Investoren ist. Überdies sind die absehbaren Finanzhilfen für Spanien und Zypern durch ein späteres Inkrafttreten des ESM nicht gefährdet. Dafür reichen die Mittel des befristeten Rettungsschirms EFSF aus.

Kurzfristig wäre es natürlich für die Finanzmärkte am besten, wenn der ESM rasch durchgewunken würde.
Natürlich gibt es eine Spannung zwischen dem, was die Finanzmärkte kurzfristig verlangen, und den Entscheidungsprozessen in einem Verfassungsstaat. Was wir aber doch brauchen, ist eine grundsätzliche Entscheidung über die Zukunft der Währungsunion: Wollen wir zurück zu den Maastricht-Prinzipien und dazu den ursprünglichen Rahmen stärken, oder geht der Weg in Richtung einer vertieften Integration? Der ESM beantwortet diese Frage nicht. Insofern kann auch eine rasche Ratifizierung des ESM allein keine dauerhafte Ruhe an den Märkten schaffen.

Sind beim ESM Haftung und Kontrolle im Gleichgewicht?
Richtig ausgestaltet können die Rettungsschirme vor dem Hintergrund der Ansteckungsrisiken ein stabilisierender Faktor sein. Allerdings reibt sich die Übernahme von Haftung mit der im Maastricht-Vertrag vereinbarten Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten. Im derzeitigen Rahmen dürfen Hilfen nur Ultima Ratio sein und sie müssen strikten Bedingungen unterliegen, damit die zugrunde liegenden Ursachen der Probleme einzelner Länder auch wirklich angegangen werden. Die Hilfen dürfen nicht zum Vorzugstarif gewährt werden. Sie müssen einen Preis haben, der Anreize zur Eigenverantwortlichkeit setzt.

Sind diese Bedingungen erfüllt?
Bei der EFSF wurden die Auflagen schrittweise aufgeweicht. Außerdem liegt der Preis für Hilfen mittlerweile auf einem Niveau, das zum Teil attraktiver ist als das, was manche Geberländer selbst am Kapitalmarkt für ihre Refinanzierung zahlen müssen. Wenn ein Land sich nach wiederholten Regelverletzungen derart günstig refinanzieren kann, stärkt das nicht die Glaubwürdigkeit und Bindungswirkung der vereinbarten Fiskalregeln. Unter dem dauerhaften Rettungsschirm ESM sollte also der Ultima-Ratio-Charakter der Hilfen wieder stärker zur Geltung kommen.

Sie sagen, ESM-Hilfen müssen Ultima Ratio sein. Nun erwägt Italiens Regierungschef Mario Monti, unter den ESM-Schirm zu schlüpfen. Ist das Land wirklich schon so weit, dass es alleine keinen Ausweg aus seiner Überschuldung mehr finden kann?
Nein, in dieser Lage sehe ich Italien nicht. Wenn Italien seinen Reformkurs fortsetzt, ist es auf einem guten Weg. Ich kann natürlich nachvollziehen, dass ein Land versucht, seine Refinanzierungskosten zu reduzieren. Das darf aber in der Währungsunion aufgrund des Ultima-Ratio-Anspruchs der Finanzhilfen nicht schon die Rechtfertigung für ihre Gewährung sein. Ich halte es weiter für unverzichtbar, bei allen Hilfen auf strikte Konditionalität zu achten.

Haben die Staats- und Regierungschefs auf ihrem jüngsten EU-Gipfel diese Prinzipien verwässert?
Die Schwierigkeit bei der Bewertung der Beschlüsse dieses Gipfels liegt darin, dass der Wortlaut einen sehr weiten Interpretationsspielraum zulässt ...

… aber ein sehr konkreter Beschluss war doch eine Bankenunion, also vor allem eine zentrale Aufsicht für die Eurozone. Ist das der richtige Weg?
In der Krise hat sich die Ansicht durchgesetzt, dass eine gemeinschaftliche Aufsicht Ansteckungsrisiken und Gefahren für die Finanzstabilität besser gerecht wird, indem sie einheitlichen Qualitätsstandards folgt und die Wirkungen im gesamten Euroraum im Blick hat. Eine zentralisierte Aufsicht ist aber nicht per se und egal in welcher Form besser als eine dezentralisierte. Sie kann zudem nicht losgelöst diskutiert werden von strengeren Regeln für Finanz- und Wirtschaftspolitik.

Weshalb?
In den Bankbilanzen eines Landes spiegelt sich auch die wirtschaftliche und finanzpolitische Lage wider. Je stärker man in einer Bankenunion Elemente der Risikoteilung integriert, desto mehr gilt es zu verhindern, dass finanz- und wirtschaftspolitische Fehlentwicklungen über die Bankenbilanzen vergemeinschaftet werden.

Aber wir haben doch auch gelernt, dass das Finanzsystem und die Volkswirtschaften in der Eurozone eng verflochten sind. Braucht es da nicht auch eine gemeinsame Aufsicht?
Ja, eine gemeinsame Aufsicht kann helfen. Wir dürfen aber nicht die Komplexität und die Risiken eines solchen Vorhabens unterschätzen, zumal die Einführung einer gemeinsamen Aufsicht auch mit einer direkten Bankenrekapitalisierung durch den ESM verbunden werden soll. Der ESM erhielte dadurch eine völlig neue Rolle. Die Schaffung der EBA war ja bereits ein erster Schritt in Richtung gemeinsame Aufsicht. Außerdem haben wir mit dem ESRB eine gemeinsame makroprudenzielle Aufsicht geschaffen, um die systemischen Risiken zu überwachen.

Sollte eine zentralisierte Aufsicht nur für die Eurozone zuständig sein, oder für die gesamte EU?
Die finanzwirtschaftlichen Verflechtungen und der Binnenmarkt umfassen die EU als Ganzes. Eine gesonderte Struktur für den Euroraum erhöht natürlich auch die institutionelle Komplexität. Idealerweise sollte also die Aufsicht die gesamte EU umfassen. Allerdings habe ich meine Zweifel, ob wir das Vereinigte Königreich dafür gewinnen können.

Theoretisch: Sollten sich die Regierungen auf die Abgabe von nationalen Souveränitätsrechten einigen, stimmen Sie dann auch gemeinsamen Euroland-Anleihen zu?
Die Entscheidung über eine umfassende Gemeinschaftshaftung habe nicht ich zu treffen. Worauf es mir bei diesem Thema ankommt, ist, dass eine umfassende Gemeinschaftshaftung, nicht die Stabilitätsorientierung der Währungsunion unterminiert und zu einer ausufernden Verschuldung führt. Deshalb warne ich vor einem Mittelweg, auf dem Risiken immer weiter vergemeinschaftet werden, während wirksame Kontrollmöglichkeiten und Durchgriffsrechte ausbleiben. Dieser Weg ist nicht dauerhaft gangbar.

Angenommen wir entscheiden uns für eine stärkere Integration. Wie soll das aussehen?
Mir geht es dabei nicht um einen großen Zentralstaat mit einem umfangreichen Haushaltsbudget und weiten Befugnissen in der Steuerpolitik. Ich denke eher daran, die verabredeten Verschuldungsgrenzen effektiv über Eingriffsrechte der europäischen Ebene durchzusetzen. Jean-Claude Trichet hat das als „Federalism by Exception“ bezeichnet. Das heißt: Die Mitgliedsländer treffen weiter allein ihre finanzpolitischen Entscheidungen, aber wenn ein Land die Regeln anhaltend verletzt, verliert es seine Haushaltssouveränität, damit dann andere die Maßnahmen durchsetzen, die die Staatsfinanzen wieder ins Lot bringen. Schon dieses Konzept ist ein tiefer Eingriff in die nationale Souveränität. Das bedeutet Änderungen der EU-Verträge und der nationalen Verfassungen. Wenn es dafür keine Mehrheiten gibt, bleibt nur der Weg zurück zu Maastricht.

Letztlich würden in einer politischen Union aber doch alle für ihre Schulden gemeinsam haften?
Wenn sich alle an die Regeln halten, brauchen wir Eurobonds nicht einmal.

Aber haben wir die Zeit dafür?
Der unmittelbare Druck der Finanzmärkte darf jedenfalls nicht über die Zukunft Europas entscheiden. Dieselben Analysten, die jetzt zum Beispiel Eurobonds fordern, würden doch bald kritisieren, dass es nicht ratsam sei, in eine Währungsunion zu investieren, in der sich jeder nach Belieben zu Lasten der anderen verschulden kann.

Wären ein Austritt Griechenlands und eine Abwertung der neuen Währung eine Option?
Der Austritt eines Landes verbunden mit einer Abwertung löst die strukturellen Probleme der Volkswirtschaft nicht.

Aber jetzt baut das Land auf neue Finanzhilfen und führt die vereinbarten Anpassungen nicht durch.
Wenn die Bedingungen nicht eingehalten werden, dann stehen in der Tat die Finanzhilfen zur Disposition. Diese Entscheidung liegt aber bei den Regierungen und den Parlamenten der Geberländer.

Kann Maastricht überhaupt funktionieren? Blenden Sie dabei nicht das grundlegende Problem aus, die Zahlungsbilanzkrise im Währungsgebiet, und konzentrieren sich zu sehr auf die Staatsfinanzen?
Der Maastricht-Rahmen hatte Schwächen, aber die sprechen nicht grundsätzlich gegen seine Eignung. Und eine zentrale Schwäche findet sich nun einmal im Bereich des fiskalischen Regelwerks. Deshalb war es richtig, die Regeln und damit den Maastricht-Rahmen zu stärken, zuletzt über Sixpack und Fiskalpakt.

Aber der Fiskalpakt adressiert nur die Staatsfinanzen. Spanien hatte jedoch lange Zeit vorbildliche Haushaltszahlen, aber hohe private Schulden und vor allem immer größere Leistungsbilanzdefizite. Zeigt das nicht: Maastricht funktioniert nicht?
Auf eben diese Schwachstelle hat Europa doch reagiert. Wir haben nun ein Überwachungsverfahren für gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte und makroprudenzielle Aufsichtsstrukturen auf europäischer und nationaler Ebene, die genau solche Entwicklungen wie in Spanien verhindern sollen. Zudem haben wir Rettungsschirme als Ultima-Ratio-Hilfen eingeführt. Natürlich kann man darüber streiten, ob all dies bereits ausreicht, aber fest steht, dass wichtige Defizite des Maastricht-Rahmens angegangen wurden. Der Kern des Maastricht-Rahmens ist ohnehin die Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten, und dieses Prinzip ist für mich nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

Kann der Kurs über eine Deflationspolitik in den Krisenländern denn überhaupt funktionieren?
Es gibt dort keine Deflationspolitik. Es geht bei den Anpassungsprogrammen um die einmalige, zügige Korrektur eines überhöhten Niveaus, und das ist keine Deflation.

Aber gibt es überhaupt Erfolge?
Ja: Irland oder Portugal etwa haben beachtliche Fortschritte erzielt. Die beträchtlichen Anpassungslasten, die die Bürger dieser Länder auf sich nehmen, werden häufig zu wenig beachtet, vielleicht weil dieser Kurs dort eine breitere Unterstützung hat. Ich warne im Übrigen davor, mit Blick auf die politische Akzeptanz die Anpassungsprogramme zeitlich noch weiter zu strecken. Etwas geringere Anpassungslasten über einen längeren Zeitraum werden die politische Akzeptanz des eingeschlagenen Kurses nicht erhöhen.

Sie spielen auf die gelockerten Bedingungen für Spanien an. Kann das Land politisch und sozial die Programme überhaupt durchstehen?
Ich dachte eher an Griechenland, Spanien ist ja noch kein Programmland. Ich bin allerdings überzeugt davon, dass die Probleme in Spanien breit angegangen werden müssen.

Also keine Hilfen nur für den Bankensektor ohne die Vereinbarung eines gesamtwirtschftlichen Reformprogramms?
Wie gesagt, Bankbilanzen sind immer auch ein Spiegel der Gesamtwirtschaft. Und hier gibt es, wie die hohe Arbeitslosigkeit und die Probleme der Regionen zeigen, erheblichen Handlungsbedarf. Auch auf den Anleihenmarkt würde es sich positiv auswirken, wenn die Investoren sähen, dass die Auflagen des Hilfsprogramms über den Bankensektor hinausreichen. Dass solch ein breiter Reformansatz erforderlich ist, zeigen ja letztlich auch die jüngsten Ankündigungen der spanischen Regierung.

Sollte der Internationale Währungsfonds (IWF) wie bei den bisherigen Hilfsprogrammen für Griechenland, Irland und Portugal im Boot sein?
Natürlich ist es gut, einen unabhängigen Dritten an Bord zu haben, der die Einhaltung der Bedingungen überwacht und über entsprechende Erfahrung verfügt. Allerdings würde ich mir wünschen, dass der IWF bei seinen Einschätzungen zur Rolle der Geldpolitik in der Krise im Euroraum stärker die institutionellen Besonderheiten der Währungsunion berücksichtigt.

Welche Institutionen meinen Sie?
Wir erhalten derzeit von der anderen Seite des Atlantiks viele Ratschläge. Denken Sie nur an die Diskussion über die „Bazooka“ ...

…, die Forderung an die EZB aus allen Rohren zu schießen und mittels Käufen von Staatsanleihen die Zinslast für Euro-Krisenländer zu senken, …
… richtig. Viele solcher Ratschläge berücksichtigen nicht, dass unserer einheitlichen Geldpolitik im Euroraum 17 eigenständige Finanzpolitiken gegenüberstehen. Staatsanleihekäufe durch das Eurosystem schwächen die Anreize zu einer soliden Haushaltsführung, weil damit die Folgen auf alle anderen abgewälzt werden. Deshalb ist die Staatsfinanzierung über die Notenpresse in den EU-Verträgen auch verboten. Nicht alle Rezepte aus den USA können auf die Währungsunion übertragen werden.

Sie sprechen von den Staatsanleihekäufen der Federal Reserve (Fed).
Ja, Staatsanleihekäufe zur Senkung der Finanzierungskosten einzelner Länder des Euroraums bringen die Geldpolitik in die Nähe der monetären Staatsfinanzierung. Nur wenn wir die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft erhalten, ist auch ihre Akzeptanz in der Bevölkerung gesichert.

Warum ist das in den USA nicht so?
Das ist dort im Prinzip genauso, und deshalb kauft die Fed auch keine Anleihen, die von einzelnen Bundesstaaten oder Kommunen begeben werden. Die Fed kauft nur die Anleihen der Zentralregierung, also die liquidesten und sichersten Papiere am Markt. So versucht sie Liquidität in den Markt zu spülen und den risikofreien Zins zu beeinflussen, ohne Solvenzrisiken unter den Steuerzahlern der Bundesstaaten umzuverteilen. Denn zu letzterem fehlt ihr genauso wie uns die demokratische Legitimation. Diesen Forderungen hat sich auch Fed-Chairman Ben Bernanke verweigert.

Der IWF fordert nicht nur Sie zum Handeln auf, sondern verlangt auch von den Regierungen immer höhere finanzielle Brandmauern und Rettungsschirme. Ist das der richtige Weg?
Ein solcher Ansatz stößt schlicht an rechtliche, finanzielle und politische Grenzen. Sie zeigen sich spätestens dann, wenn die Glaubwürdigkeit der Brandmauern mit ihrer Größe sinkt. Schließlich müssen die Mittel auch glaubhaft abrufbar sein.

Kann denn die EZB andere Maßnahmen als Staatsanleihekäufe ergreifen, um die Schuldenkrise in den Griff zu bekommen.
Wir haben viel getan, um eine Eskalation der Krise zu verhindern. Dies hat unser Mandat weit gedehnt. Unser gesetzlicher Auftrag ist, die Stabilität des Geldwertes zu sichern. Die Refinanzierungskosten einzelner Staaten dürfen bei unseren Entscheidungen für sich genommen kein Argument sein. Wenn es hier Probleme gibt, ist es Aufgabe der Regierungen, diese zu lösen. Meine Sorge ist, dass an die Notenbank Erwartungen gerichtet sind, die sie nicht erfüllen kann, weil die zugrundeliegenden Probleme mit immer mehr Liquidität nicht gelöst werden können. Vielmehr riskiert man, dass die Notenbank ihr primäres Ziel der Geldwertstabilität nicht mehr sichern kann.

Zeitweise hat der IWF auch eine Zinssenkung gefordert. Sie haben dieser Forderung vergangene Woche nachgegeben, trotz einer Inflationsrate, die seit langem über ihrem Stabilitätsziel von knapp 2% liegt und der Tatsache, dass sich die Prognose der EZB über eine sinkende Teuerung seit drei Jahren nicht erfüllt. Haben Sie Ihr Inflationsziel aufgegeben?
Nein. Der EZB-Rat geht davon aus, dass die konjunkturelle Schwäche im Euroraum in die zweite Jahreshälfte hineinreicht. Zusammen mit dem abnehmenden Ölpreis dürfte das dazu führen, dass die Inflation stärker zurückgeht als bisher erwartet. Deshalb war eine Zinssenkung möglich, wobei man aber diskutieren kann, inwieweit sie im gegenwärtigen Umfeld über den geldpolitischen Transmissionsmechanismus überhaupt wirkt.

Freuen Sie sich, dass nun der Luxemburger Yves Mersch ins Direktorium einzieht?
Ich habe engen Kontakt zu Yves Mersch, wir diskutieren viel, und ich schätze ihn. Er ist bekanntlich seit Beginn der Währungsunion Mitglied im EZB-Rat und damit am längsten dabei. Es wäre noch schöner gewesen, wenn die Entscheidung über die Besetzung des freien Postens im EZB-Direktorium zügiger gefallen wäre.

Die massive Liquiditätsflut der Zentralbanken trägt dazu bei, dass die Nachfrage nach Gütern aus Südeuropa nicht völlig einbricht und sichert damit auch Jobs in der nordeuropäischen Exportindustrie. Ist das nachhaltig?
Sie sprechen die sehr grundsätzliche Frage an, wie wir den Anpassungsprozess gestalten. Das ist Aufgabe der Finanzpolitik und nicht der Geldpolitik. Klar ist, dieser Anpassungsprozess muss stattfinden, und ohne die Hilfen der Rettungsschirme fiele er noch deutlich abrupter und härter aus. Die Rettungsschirme sind sinnvoll, um Zeit zu kaufen, nicht mehr und nicht weniger. Mit einer künstlich gesteigerten Nachfrage lässt sich Wirtschaftswachstum aber nicht dauerhaft sichern.

Damit sind wir auch wieder bei der Zahlungsbilanzfrage.
Natürlich. Aber Sie müssen auch sehen, dass der Anpassungsprozess bereits stattfindet. Der Leistungsbilanzüberschuss Deutschlands gegenüber dem Rest der Eurozone etwa hat sich seit dem Jahr 2007 von gut 100 Mrd. Euro nahezu halbiert.

Wie vom IWF gefordert?
In gewisser Weise ja, aber entscheidend ist, dass dieser Prozess marktwirtschaftlich stattfindet, weil zum Beispiel die Peripherieländer wettbewerbsfähiger werden oder weil wir in Deutschland durch Reformen im Dienstleistungssektor unsere heimische Nachfrage erhöhen. Vorschläge, wir müssten in Deutschland in die Lohnfindung eingreifen, um künstlich unsere Wettbewerbsfähigkeit zu verschlechtern, lehne ich ab. Ein Fußballspiel wird auch nicht besser, indem ich der einen Mannschaft Gewichte anhänge.

Die Bundesbank selbst hat aber doch erklärt, die Inflation in Deutschland könne höher ausfallen als im Rest der Eurozone.
Worauf wir hingewiesen haben ist Folgendes: Wenn wie derzeit die Wirtschaft hierzulande stärker wächst als im Rest der Eurozone, können auch Löhne und Preise überdurchschnittlich zunehmen, genauso wie Deutschland in der Vergangenheit vor dem Hintergrund unterdurchschnittlicher Wachstumsraten auch unterdurchschnittliche Inflationsraten verzeichnet haben. Wichtig ist aber: Wir sprechen dabei über Abweichungen im Nachkommabereich – Geldwertstabilität bleibt gewahrt. Im Übrigen: Die Vorstellung, dass wir in einem Teil des Währungsgebiets sehr hohe Inflationsraten haben und im anderen negative, im Durchschnitt aber von Geldwertstabilität sprechen können, halte ich für abwegig.

Weshalb?
Wir dürfen bei der Frage der Geldwertstabilität nicht nur auf den Durchschnitt blicken, sondern müssen auch darauf achten, dass die Inflationserwartungen im Währungsgebiet breit verankert bleiben. Derzeit sehe ich die Gefahr einer Entankerung aber nicht. Auch in Deutschland dürfte vorerst die Inflation weiter sinken.

Was dagegen weiter steigen dürfte sind die Target-2-Forderungen der Bundesbank. Muss hier nicht allmählich eine Grenze eingezogen werden?
Die Diskussion über Target 2 setzt an der falschen Stelle an. Zusätzliche Risiken in den Notenbankbilanzen und damit für die Steuerzahler ergeben sich daraus, dass Einleger und Investoren zunehmend Geld von Banken aus den Peripherieländern abziehen und die Banken, um diese Lücke zu stopfen, sich Geld bei den dortigen nationalen Notenbanken leihen, wobei die Anforderungen an die Sicherheiten, die sie dafür stellen müssen, immer weiter abgesenkt wurden. Die Banken beispielsweise in Deutschland, denen die Liquidität im Gegenzug zufließt, müssen sich immer weniger Liquidität beim Eurosystem leihen. Die Target2-Salden messen letztlich diesen ungleichmäßigen Rückgriff auf Notenbankfinanzierung und die Liquiditätsflüsse von einem Land der Währungsunion in ein anderes. Relevant würden diese Risiken dann, wenn ein Land aus der Währungsunion austräte. Aber sie hängen nicht ursächlich mit dem Target-System zusammen, denn die Refinanzierungsprobleme der Banken in den Peripherieländern wären die gleichen, wenn die Geldpolitik vollständig zentralisiert wäre und sich alle Banken Geld unmittelbar bei der EZB liehen. Die Target-Salden geben die Verwerfungen sozusagen wie ein Fieberthermometer wider, und es würde wenig bringen, die Anzeige des Thermometers nach unten zu schütteln.

Sollte die Qualität der Sicherheiten generell wieder erhöht werden?
Es ist nichts daran auszusetzen, zusätzliche Sicherheiten zu akzeptieren, die ein geringes Ausfallsrisiko haben, etwa in Fremdwährung denominierte Anleihen. Die Qualität der Sicherheiten ist entscheidend, und zwar nicht nur für unsere Bilanz, sondern auch für unsere Reputation.