„Die Risikostreuung ist grundsätzlich zu begrüßen“

Herr Dombret, Sie sind bei der Deutschen Bundesbank zuständig u.a. für Finanzstabilität. Was sind Schattenbanken aus Ihrer Sicht?

Der Begriff Schattenbanken ist nach meiner Auffassung aus verschiedenen Gründen unglücklich gewählt. Denn zum einen sollte nicht nur auf Akteure abgestellt werden, sondern nach meiner Überzeugung auch spezifische Aktivitäten wie zum Beispiel Repo-Geschäfte einbezogen werden. Diese sind wichtige Finanzierungsmechanismen, so dass der Ausdruck Schattenbankensystem zutreffender ist. Zum anderen erweckt das Bild von „Aktivitäten im Schatten“ den Eindruck illegaler oder negativ zu bewertender Aktivitäten. Dies ist aber nicht der Fall und dieser Eindruck sollte auch nicht entstehen

Wen zählen Sie zum Schattenbankensystem?

Kennzeichnend ist eine Beteiligung an einem Kreditfluss. Dies geht also über die klassische Ausreichung eines Kredites hinaus. Zum Beispiel können Verbriefungszweckgesellschaften, Geldmarktfonds oder auch Hedgefonds sinnvolle Finanzierungsalternativen zum traditionellen Bankkredit bieten. Wichtig ist deshalb, dass sie überwacht und – im Verhältnis zu den Risiken – angemessen reguliert werden. 

Sind sie denn angemessen reguliert?

Die meisten Akteure fallen bereits heute unter eine Regulierung. Derzeit werden vor allem deren Angemessenheit und die internationale Kohärenz überprüft, denn an einigen Stellen gibt es dringenden Nachbesserungsbedarf. Wichtige Themen sind zum Beispiel die Regulierung von US-Geldmarktfonds, die Überprüfung bankaufsichtlicher Vorschriften in Bezug auf Verbindungen zu Akteuren des Schattenbankensystems und die Überprüfung der geltenden Regeln für die Wertpapierleihe. 

Mit der internationalen Kohärenz bei der Aufsicht hapert es aber noch, was gerne für Regulierungsarbitrage genutzt wird?

Die unterschiedlichen nationalen Regelungen eröffnen tatsächlich Möglichkeiten für regulatorische Arbitrage. Daher müssen die Nichtbanken, deren Geschäftsmodelle und deren jeweilige Regulierung in jedem Land einzeln betrachtet werden, also in die Risikoüberwachung der Aufsichtsbehörden einbezogen werden. Da die Geschäftsmodelle im Finanzsystem durchaus einem starken Wandel unterliegen können, darf nach meiner Überzeugung die regulatorische und aufsichtliche Abgrenzung des Schattenbankensystems nicht zu starr und formalistisch sein. Wichtig ist das Vorgehen gegen systemische Risiken- hierauf kommt es letztlich an.

Inwieweit unterscheidet sich die internationale Definition von Schattenbanken von Ihrer?

Insgesamt halte ich die breite Arbeitsdefinition des Finanzstabilitätsrats, also des FSB, für einen sehr geeigneten, international abgestimmten Ansatz. Dort wird das Schattenbanksystem definiert als „ein System der Kreditintermediation, in dem Akteure und Aktivitäten von außerhalb des regulären Bankensystems involviert sind“. Eine abschließende Liste der Akteure und Aktivitäten wurde angesichts der Wandelbarkeit des Finanzsystems bewusst nicht erstellt.

Inwieweit ist das Schattenbankensystem ein Risiko für die Finanzstabilität?

Kreditintermediation ist immer mit Risiken verbunden. Aber es gibt immer dann klare Warnsignale, bei denen Aufseher aufmerksam hinschauen sollten, wenn Risiken ein systemisches Ausmaß annehmen. Ein Beispiel ist ein stark wachsendes Volumen bei Kreditinstrumenten, die außerhalb des Bankensystems gehalten werden; dies könnte auf Regulierungsarbitrage und eine Erosion der Standards hindeuten. Aufmerksam beobachtet werden sollten die Verbindungen zum Bankensystem, wenn etwa Banken bei Geldmarktfonds Mittel aufnehmen. Wir werden auch Vehikel, für die Banken im Zweifelsfall haften, im Blick behalten. In allen Fällen gilt es, Ansteckungseffekten und einer breiten Vertrauenskrise vorzubeugen.

Können Sie weitere Beispiele nennen?

Generell nennen möchte ich auch eine zu starke Hebelung bei zu geringem Kapitalpuffer. Risiken können weiterhin aus der Fristentransformation entstehen, zum Beispiel aus der Anlage kurzfristiger Gelder in illiquide und besonders komplexe, schwer zu bewertende längerfristige Aktiva. Dies birgt das Risiko eines zu geringen Liquiditätspuffers. Warnsignale sind nicht zuletzt auch sinkende Risikoprämien und eine hohe Aktivität in den Kreditrisikotransfermärkten.

Wie hoch und wie aktuell ist das Risiko, das Schattenbanken heute darstellen?

Das dominierende Risiko für die Finanzstabilität in Europa ist fraglos die Staatsschuldenkrise. In den meisten Ländern gibt es eine derzeit relativ schwache Kreditexpansion, weil gegenwärtig immer noch die Kreditexzesse vorangegangener Jahre bereinigt werden.

Berücksichtigt man aber das globale Niedrigzinsumfeld, das schon häufig ein Boden für Fehlentwicklungen war, dann ist wegen der Suche nach Rendite die Grundlage für ein künftig florierendes Schattenbankensystem bereitet.

Nicht zuletzt ist die Regulierung der Banken in Europa und den USA beträchtlich strenger geworden, und sie wird im Zuge der Umsetzung von Basel III noch weiter verschärft. Für Teile des Schattenbankensystems wie Verbriefungsmärkte und Zweckgesellschaften ist die Regulierung damit zwar auch strenger. Weil das Schattenbankensystem aber so anpassungsfähig ist, könnte sich das Regulierungsgefälle von Banken zu neuen Aktivitäten im Schattenbankensystem dennoch vergrößern. Welche Effekte dies hat, ist derzeit noch nicht klar absehbar, aber wir beobachten dies sehr aufmerksam.

Muss man Schattenbanken fürchten?

Das Schattenbankensystem birgt nicht nur Risiken. Gerade in Zeiten, in denen die Banken mit Altbeständen an Problemaktiva und anfälligen Finanzierungsstrukturen zu tun haben, kann das Schattenbankensystem aus volkswirtschaftlicher Sicht auch sinnvolle Finanzierungsalternativen bieten. Wenn also z.B. spezialisierte Unternehmen wie Hedgefonds problembehaftete Aktiva erwerben und diese verwalten, kann dies durchaus zu einer Risikostreuung führen. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen.

Banken trennen sich von riskanten Assets, um Eigenkapital freizusetzen. Wie viele dieser Assets landen außerhalb des regulierten Bankensystems, also bei Versicherungen, Kapitalsammelstellen oder eben bei Schattenbanken?

Laut einem Zwischenbericht der Europäischen Bankenaufsicht EBA über die von ihr koordinierten Maßnahmen zur Erhöhung des harten Kernkapitals auf eine Quote von 9% greifen europäische Banken hauptsächlich auf Kapitalerhöhungen zurück. Die gesamte Rekapitalisierung wird demnach auf Basis vorläufiger Zahlen 94,4 Mrd. Euro betragen, also die 2011 ausgewiesene Lücke von 76 Mrd. Euro deutlich übersteigen. Der Beitrag durch einen Verkauf von Aktiva wird seitens der EBA mit lediglich 8,1 Mrd. Euro angesetzt. Kapitalentlastungen werden auch mittels Kreditderivaten wie zum Beispiel CDS realisiert, sodass das Risiko verkauft wird, während die Aktiva in der Bilanz verbleiben. Zahlen zum Käuferkreis liegen allerdings nicht vor.

Dadurch wird das Risiko doch lediglich verlagert?

Dies ist zunächst nicht negativ zu bewerten. Risiken verlagern kann in einer systemischen Sicht auch Risikodiversifikation bedeuten - etwa in Portefeuilles, in denen die Risikotragfähigkeit höher ist.

In der Regel halten Banken im Vergleich zu Fonds und Versicherern ihre Aktiva mit weniger Eigenkapital als Verlustpuffer. Spezialisierte Fonds verfügen unter Umständen über Expertise im aktiven Management solcher Problemaktiva, die Banken nicht vorhalten, z. B. in Bezug auf Verhandlungen mit dem Schuldner und anderen Gläubigern über Kreditmodifikationen, Umstrukturierungen oder Liquidierungen der verbliebenen Aktiva.

Das klingt aber schon fast zu positiv….?

Was aus systemischer Sicht natürlich keinesfalls geschehen sollte, ist, dass die ausgelagerten Aktiva nun mit weniger Eigenkapital und mit mangelnder Expertise gemanagt werden. Problematisch wäre auch eine stärkere kurzfristige Finanzierung, also eine signifikante Fristentransformation.

Soweit die Käufer im Ausland sind, haben die deutschen Aufsichtsbehörden allerdings hierauf keinen direkten Einfluss. Dies belegt die Notwendigkeit einer internationalen Kooperation bei der Überwachung des Schattenbankensystems, die inzwischen auf der Ebene des FSB angelaufen ist.

Wie ist der Zeitrahmen des FSB in Bezug auf Schattenbanken?

Ich gehe davon aus, dass der Financial Stability Board Empfehlungen zur Regulierung des Schattenbankensystems bis Ende dieses Jahres vorlegen wird. Da bin ich aus heutiger Sicht sehr zuversichtlich.

Wie hoch schätzen Sie das Risiko ein, das aus den in den Nichtbankenbereich verlagerten riskanten Assets entstehen könnte?

Aus unseren Kontakten zu den Einzelinstitutsaufsehern im Inland und Aufsichtsbehörden im Ausland haben wir keinerlei Hinweise dafür, dass sich aus derartigen Transaktionen bereits systemische Risiken für den Bankensektor aufbauen. Das heißt aber nicht, dass sich derartige Risiken nicht sehr schnell aufbauen können.

Inwieweit kann man dieses Risiko schnell in den Griff bekommen?

Sollten solche Risiken erkennbar werden, wäre in erster Linie das vorhandene aufsichtliche Instrumentarium der Einzelinstitutsaufseher, etwa der Versicherungs-, der Fonds- bzw. der Wertpapieraufsicht anzuwenden. Die bestehenden Eingriffsbefugnisse sind oftmals erheblich, wenn die zuständige Behörde von der Notwendigkeit überzeugt ist.

Die eigentliche Herausforderung für makroprudenzielle Empfehlungen besteht aber wohl gerade darin, hinreichend fundierte Analysen zu erstellen, um eine systemische Relevanz festzustellen. Dafür sind vor allem belastbare Daten unverzichtbar. Gerade in Bezug auf neuartige Akteure und Aktivitäten des Schattenbanksystems ist es daher wichtig, die Überwachungsaufgabe mit der Befugnis zu verbinden, Berichtspflichten anordnen zu können. Die Ermächtigung zur Datenerhebung befindet sich in Deutschland bereits im Gesetzgebungsverfahren.

Banken werden reguliert, um künftige Finanz- und Bankenkrisen möglichst zu vermeiden. Werden riskante Geschäfte deshalb zunehmend außerhalb des Bankensektors verlagert, um der Regulierung zu entgehen? Oder werden die Geschäfte tatsächlich eingestellt?

Einige Geschäfte werden wohl gar nicht mehr getätigt. So ist der Verbriefungsmarkt derzeit schwach, und strukturierte Verbriefungen von Immobilienkrediten an bonitätsschwache Schuldner werden wohl auf lange Sicht nicht wiederkehren. Eine Vergabe von Immobilienkrediten an nicht kreditwürdige Schuldner war ohnehin alles andere als sinnvoll - die diesbezügliche Marktbereinigung ist insofern gesund. Insgesamt ist es oftmals aber nicht leicht, zyklische von strukturellen Veränderungen zu unterscheiden.

Innerhalb des Finanzsektors ist sowohl eine aktive Auslagerung von Aktiva und Aktivitäten etwa in spezialisierte Fonds oder zu Versicherungsunternehmen zu beobachten wie auch eine Zurückhaltung der Banken beim Neugeschäft. In dieses dringen dann Akteure des Schattenbankensystems vor, aber z.B. auch asiatische Banken. Zudem treten vermehrt Industrieunternehmen direkt an den Kapitalmärkten auf.

Bläht dies den Schattenbankensektor auf?

Die Volumina, um die es sich dabei handelt, lassen derzeit kein generelles Aufblähen des Schattenbankensystems erkennen. Bei speziellen Fonds und Hedgefonds, die zumeist im Ausland ansässig sind, ist natürlich schon ein Zuwachs zu erkennen, aber nicht auf breiter Front.

Wo liegen die Befürchtungen der Aufsicht heute konkret im Vergleich zu früher?

Früher gaben vor allem das vielstufige komplexe Modell der Kreditverbriefungen, das Risiko versiegender Marktliquidität und die systemische Relevanz einiger US-Investmentbanken Anlass zur Sorge. Die grundsätzlichen Risiken wie Leverage sind heute ähnlich, aber die Erscheinungsformen sind andere.

Welche sind dies?

Ein wichtiges Thema aus deutscher Sicht sind die Repo- und Wertpapierleihemärkte, vor allem hinsichtlich ihrer prozyklischen Tendenzen, aber auch hinsichtlich der Wiederanlage von Sicherheiten. Zusätzliche Themen sind die noch weiter gestiegenen Anlagevolumina bei international agierenden Hedgefonds, die hohen Volumina von Over the-Counter-Derivaten sowie die komplexen Beziehungen zwischen ETFs und Banken bzw. Märkten. Wegen der engen Verbindungen deutscher Finanzinstitute zum Schattenbankensystem im Ausland ist es für die Risikoeinschätzung ganz besonders wichtig, vertrauensvoll mit ausländischen Stellen zu kooperieren. Solche Kontakte bestehen natürlich bereits, müssen aber noch weiter ausgebaut werden.

Die derzeit diskutierten Regularien wie Basel III greifen erst in einigen Jahren - genug Zeit für eine Blüte des Schattenbankensystems?

Ich denke nicht, dass die vereinbarten Zeitpläne für diese Reformen einer Blüteperiode des Schattenbankensystems Vorschub leisten. Der Marktdruck bewirkt oftmals, dass sich die Marktteilnehmer bereits vor dem formellen Regulierungsstichtag an die avisierten neuen Standards halten. Wesentliche Regulierungsanpassungen in Bezug auf Teile des Schattenbankensystems wurden ohnehin bereits ab 2009 in Kraft gesetzt, zum Beispiel zu Verbriefungszweckgesellschaften im Rahmen von Basel 2.5.

Sollte man Schattenbanken strenger regulieren?

Die Bundesbank setzt sich sowohl für eine indirekte Regulierung – d.h. für eine Regulierung der Beziehung des Schattenbanksystems zu den Banken – als auch für eine direkte Regulierung spezifischer Akteure und Aktivitäten ein. Nur dadurch kann man nach unserer Auffassung der Vielgestaltigkeit des Schattenbankensystems angemessen Rechnung tragen. Nahezu alle Intermediäre des Schattenbankensystems sind inzwischen mehr oder weniger reguliert. Die Frage ist nicht so sehr, ob reguliert wird sondern wie. Regulierung ist ein Kontinuum zwischen Registrierung und Betriebserlaubnis über Meldepflichten von Bilanzkennzahlen und Risikokennzahlen zur Überwachung bis hin zu den sehr detaillierten Vorschriften, wie sie für Banken gelten. Das Stichwort ist dabei für mich immer „risikoadäquate“ Regulierung.

Wozu braucht man überhaupt ein Schattenbankensystem? Warum machen diese Geschäfte nicht regulierte Banken?

Banken unterscheiden sich z.B. von Fonds durch ihren direkten Zugang zu Notenbankfazilitäten. Nicht zu vernachlässigen ist auch die Außenwahrnehmung als regulierte und beaufsichtigte Institute. Dies bringt ihnen einen Vertrauensvorteil. Im Gegenzug für ihre Privilegien werden Banken reguliert und müssen etwa Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften einhalten. Innerhalb dieser Regeln können Banken sehr viele unterschiedliche Geschäfte tätigen. Im Vergleich zu den Geschäftsmodellen der Fonds haben sie zwar nicht überall einen Wettbewerbsvorteil, aber die Vielfalt der Geschäftsmodelle ist sinnvoll und am Ende auch ein Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems.