„Man hat fast alles reformiert, was man reformieren kann“

Sabine Lautenschläger, oberste Finanzaufseherin der Bundesbank, über die Regulierung von Banken - und Pläne für ihre Zerschlagung

Frau Lautenschläger, Bankenregulierung ist das Thema dieser Tage. Peer Steinbrück fordert, dass Großbanken das Investmentbanking vom klassischen Kreditgeschäft abtrennen. Ähnlich argumentiert eine von der EU eingesetzte Expertengruppe. Was halten Sie von derlei Vorschlägen?

Ein Trennbankensystem hat durchaus Vorteile, aber auch einige entscheidende Nachteile. Man muss das gegeneinander abwägen.

Und zu welchem Ergebnis kommen Sie?

Die Abschirmung des Kreditgeschäfts kann es leichter machen, in Schieflage geratene Institute abzuwickeln.

Das klingt doch gut!

Ich bin trotzdem skeptisch. In der Regel will man durch ein Trennbankensystem erreichen, dass Fehlspekulationen im Handelsgeschäft nicht mehr das gesamte Finanzsystem bedrohen. Der Staat könnte also die Investmentbank in die Insolvenz schicken, weil ja die für die reale Wirtschaft wichtigen Geschäftsfelder einer Bank abgeschirmt sind. So einfach ist das aber nicht.

Warum nicht?

Im Bankgeschäft ist Vertrauen die wesentliche Komponente. Beim Zusammenbruch eines großen Instituts besteht immer die Gefahr, dass der Markt erst einmal still steht. Wenn Investoren an den Finanzmärkten infolge der Insolvenz einer Investmentbank das Vertrauen in Banken verlieren, dann werden sie mit großer Wahrscheinlichkeit auch die Kreditbanken abstrafen, selbst wenn keine direkten Geschäftsverbindungen bestehen. So hatten deutsche Finanzhäuser mit Lehman Brothers –eine reine Investmentbank! – keinerlei direkten Geschäftsbeziehungen und trotzdem nach dem Zusammenbruch des Instituts Probleme, sich zu refinanzieren.

Möglicherweise wäre die Reaktion nicht so dramatisch, wenn wirklich klar wäre, dass es diese Beziehungen nicht mehr gibt.

Vielleicht, aber dann gibt es noch andere Arten der Ansteckungen. Auch die Kreditbanken müssen ihr Geld irgendwo anlegen. Wenn sie zum Beispiel in Wertpapiere investiert haben, die auch die Investmentbank gekauft hat, und diese Papiere bei einem Notverkauf durch die Investmentbank erheblich an Wert verlieren, können die Kreditbanken wieder unter Druck geraten.

Ein Trennbankensystem ist eine Schnapsidee?

Das habe ich nicht gesagt. Ich bin mir nur nicht so sicher, dass man die abgetrennte Investmentbank wirklich in die Insolvenz schicken kann. Und wenn das nicht der Fall ist, bleibt die Frage, was man durch eine Abtrennung eigentlich gewinnt.

Aber auch die EU-Expertengruppe um den finnischen Zentralbankchef Erkki Liikanen spricht sich für eine solche Abtrennung aus.

Wie gesagt, das ist eine Frage der Abwägung. Die Abschirmung kann einige Vorteile bringen. Ein Blick auf die Modelle, die in den USA und in Großbritannien diskutiert werden, zeigt aber auch, mit welchen Schwierigkeiten eine trennscharfe Abgrenzung des Investmentbankings verbunden ist.

Immerhin können die Investmentbanken in einem Trennbankensystem nicht mehr mit den Kundeneinlagen zocken.

Dann müssen Sie zocken definieren. Gerade die großen Unternehmen benötigen nicht nur Kredite, sie müssen zum Beispiel Währungsrisiken absichern oder benötigen Unterstützung beim Gang an den Kapitalmarkt – das gehört alles zur Tätigkeit einer Investmentbank. Und Universalbanken wirken stabilisierend, weil sie ihre Risiken besser streuen als Institute, die sich auf wenige Geschäftsfelder konzentrieren. Wenn ich all das berücksichtige, dann habe ich meine Zweifel an der Trennbankenidee.

Es macht ihnen also keine Sorgen, dass die Banken immer größer werden?

Größe muss mich als Aufseherin interessieren. Aber gleichzeitig darf ich nicht außer Acht lassen, dass die deutsche Wirtschaft mit ihren exportorientierten Unternehmen bestimmte Finanzdienstleistungen benötigt. Diese Unternehmen brauchen zwei oder drei große Banken, die sie ins Ausland begleiten und auf die sie sich verlassen können. Wir haben 2008 gesehen, dass sich die ausländischen Banken in einer schweren Krise schnell aus Deutschland zurückziehen.

Sie wollen alles beim Alten lassen, so dass die Großbanken die Staaten weiter erpressen können?

Nein, ich meine aber, dass man das Problem nicht mit einer einzigen Maßnahme aus der Welt schaffen kann. Wir brauchen einen ganzen Instrumentenkasten: Ein anständiges europäisches Insolvenzregime, einen Fonds für die Abwicklung großer Banken, ein besseres Risikomanagement und mehr Eigenkapital sowie Liquidität in den Banken.

In der Bevölkerung ist das Gefühl verbreitet, dass zu wenig passiert ist und die Banken weiter machen, als sei nichts gewesen. Haben Sie Verständnis für dieses Gefühl?

Verständnis habe ich, ich halte es aber für nicht berechtigt. Wir haben national, europäisch und global sehr viel angepackt – und zwar nicht nur bei Eigenkapital, Liquidität und bankinternen Kontrollsystemen, sondern auch bei der Struktur und den Handlungsmöglichkeiten der Aufsicht. Man hat fast alles reformiert, was man reformieren kann. Aber natürlich gibt es zum Teil sehr lange Übergangsfristen, bis viele Regeln in Kraft treten. Diese Fristen sind nötig, damit die Finanzwirtschaft ihre Dienstleistungen weiter erbringen kann – aber sie haben auch zur Folge, dass in der Öffentlichkeit der Eindruck entsteht, es geschehe nichts.

Neue Regeln sind das Eine, ihre Anwendung ist das Andere. Wie wachsam ist die deutsche Aufsicht?

Sehr wachsam. Wir können heute früher und mit härteren Sanktionen reagieren, wenn Gefahr droht. Wir gehen in die Institute und prüfen unter anderem: Sind die Mitglieder des Aufsichtsrats geeignet? Werden sie gut informiert? Bekommen sie die Informationen rechtzeitig oder erst eine Stunde vor der Sitzung, so dass zu wenig Zeit zur Lektüre bleibt? Vieles, was wir tun, steht in keiner Statistik, in keinem Jahresbericht, deswegen bleibt es der Öffentlichkeit verborgen. Die Banken aber beklagen sich über uns – das ist kein schlechtes Zeichen.

In Brüssel setzt man große Hoffnungen in einen europäischen Restrukturierungsfonds, der die Sanierung und Abwicklung großer Banken übernehmen soll und sich aus den Beiträgen der Banken speist. Was halten sie davon?

Es wird einige Zeit dauern, bis ausreichend Geld in der Kasse ist – und solange müssten die europäischen Steuerzahler einspringen und möglicherweise für Risiken gerade stehen, die Banken in anderen Ländern eingegangen sind. Das setzt unter anderem voraus, dass die Banken auf europäischer Ebene streng beaufsichtigt werden.

Voraussetzung ist eine europäische Aufsicht?

Das ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung. In der Bilanz der Banken spiegeln sich die Risiken der Volkswirtschaft wider, deren Unternehmen sie finanzieren. Und der Zustand der Volkswirtschaft wird auch von der Wirtschaftspolitik eines Landes beeinflusst. Wenn ich also die Bankenrisiken oder gar die Einlagensicherung vergemeinschaften will, dann brauche ich auch eine gewisse gemeinsame Kontrolle der Steuerpolitik, der Finanzpolitik bis hin zur Arbeitsmarktpolitik. Das ist nichts, was sich kurzfristig umsetzen lässt.

Andere Länder drängeln aber, weil sie argumentieren, dass gemeinsame Töpfe im Kampf gegen die Krise helfen. Wann wird es soweit sein?

Ich kann ihnen keinen Zeitplan nennen. Entscheidend ist zunächst, dass wir eine starke und effiziente europäische Aufsicht erhalten. Und ich kann mir nur schwer vorstellen, dass man diese in zwei bis drei Monaten aufbauen kann.

Es gibt rund 6000 Banken im Währungsraum. Wie viele davon soll die gemeinsame Aufsicht, die bei der Europäischen Zentralbank (EZB) angesiedelt werden soll, kontrollieren?

Bei den großen systemrelevanten Instituten sollte sicher die EZB eine entscheidende Rolle in der Aufsicht spielen. Da sprechen wir von 20 bis 60 Instituten. Wenn aber alle Institute auf europäischer Ebene beaufsichtigt werden sollen, dann sollte die Überwachung über kleine und mittelgroße Institute mit einer klaren gesetzlichen Regelung an die nationalen Aufseher zurück delegiert werden. Denn es ist sehr wichtig, dass die nationalen Aufseher bei den kleineren Banken ihre Kenntnisse des nationalen Marktes und des nationalen Rechts entscheidend einbringen.

Aber auch kleinere Institute wie zum Beispiel Sparkassen können zur Gefahr werden. Warum wollen Sie sie beschützen?

Ich will niemanden beschützen. Ich sehe nicht, dass die EZB ohne Unterstützung der nationalen Aufseher in naher Zukunft 6000 Banken überwacht. Denken Sie nur an die Sprachhindernisse. Jede kleine Volksbank in Deutschland müsste nicht nur ihre Bilanz ins Englische übersetzen, damit der Aufseher in der Zentrale die Bank prüfen kann. Wollen wir das wirklich? Ich denke nein.

Die Finanzbranche ist eine Männerdomäne. Anders die deutsche Finanzaufsicht: Sie sind die oberste Aufseherin der Bundesbank, Elke König leitet die Bafin. Kontrollieren Frauen besser?

Nicht besser, aber hier und da anders. Erfolg in der Aufsicht ist jedoch keine Frage des Geschlechts. Sie brauchen vor allem Qualifikation, Erfahrung und Leidenschaft.