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Interview 19.04.2017

"Es kommen mehr Abfragen auf die Institute zu"

Interview in der Börsen-Zeitung

Das Gespräch mit Andreas Dombret führte Bernd Neubacher.

Herr Dombret, jüngst erklärten Sie, jede zweite Sparkasse werde von der Bundesbank als Institut mit erhöhtem Risiko eingestuft. Was heißt das konkret?

Die Aussage bezieht sich auf den Baseler Zinskoeffizienten, der die Folgen einer Veränderung des Zinsniveaus um 200 Basispunkte für die Zinserträge misst und ins Verhältnis zum Eigenkapital setzt. Überschreitet das Ausmaß der Auswirkungen eine bestimmte Schwelle, sprechen wir von einem erhöhten Risiko. Das bezieht sich aber nicht allein auf die Sparkassen - tatsächlich befinden sich die Sparkassen damit im Durchschnitt des deutschen Kreditwesens.

Steht die Ampel für diese Institute dann auf Gelb oder auf Rot?

Auf Gelb. Wir schauen uns diese Institute an, weil wir wissen, dass sie im Bereich der Zinsänderungsrisiken verwundbar sind. Das hat vor allem zwei Gründe. Erstens: In dieser relativ langen Phase niedriger und vor allem fallender Zinsen haben ja die meisten Sparkassen und Banken in ihrem Risikomanagement das Zinsänderungsrisiko gar nicht mehr so stark vor Augen, wie das in einem normalen Zinsumfeld typisch war; viele jüngere Risikomanager haben noch nie in einer Phase steigender Zinsen gearbeitet. Zweitens können sich zwar große Institute gut gegen Zinsänderungsrisiken absichern, indem sie entsprechende Hedging-Geschäfte vornehmen. Je kleiner ein Institut aber ist, desto eher fährt es erfahrungsgemäß offene Positionen.

Während die großen, die sich absichern, wiederum Gegenparteirisiken schultern.

So ist es. Aber diese Risiken können sie steuern. Man kann sich heute ja auch Gegenparteien mit hoher Kreditwürdigkeit aussuchen. Die Aufsicht schaut sich diese Risiken genau an. Generell gilt: Es ist noch kein Mangel an sich, über den Baseler Schwellenwert hinauszugehen. Die Frage ist nur, wie eine Bank in ihrem Risikomanagement darauf reagiert. Dazu aber muss sie sich erst einmal des Zinsänderungsrisikos bewusst sein.

Wenn es um etwa jedes zweite Institut geht, dann sind das großzügig gerechnet rund 800 Banken.

Ja, diese stellen aber nicht die Mehrheit der aggregierten Bilanzsumme dar.

Weil es vor allem kleine und mittlere Institute sind?

Ja, kleine und mittelgroße.

Bei diesen kommt noch hinzu, dass sie im Zinstief ihr Kreditgeschäft kräftig ausgeweitet haben, um ihre Erträge zu stabilisieren.

Da haben Sie in vielen Fällen Recht. Deshalb beginnt nun ja auch die Niedrigzinsumfrage von Bundesbank und Finanzaufsicht BaFin.

Die ist vor wenigen Tagen angelaufen. Wie sieht sie denn konkret aus?

Es nehmen 1 500 kleine und mittelgroße Institute teil - also im Wesentlichen alle deutschen Banken und Sparkassen, die nicht direkt von der EZB beaufsichtigt werden. Die Veröffentlichung unserer Ergebnisse ist für das dritte Quartal dieses Jahres geplant.

Was unterscheidet diese Umfrage von den vorangegangenen?

Wir haben unsere Umfrage, die alle zwei Jahre und zum dritten Mal stattfindet, um einen überarbeiteten Stresstestteil zu Zinsänderungsrisiken, Kreditrisiken und Marktpreisrisiken ergänzt. Das heißt, es kommen mehr Abfragen auf die Institute zu. Aber dafür haben sie auch mehr Zeit zur Beantwortung.

Damit holt sich die Aufsicht Input für ihren SREP, die aufsichtliche Überprüfung und Bewertung der Banken, auf nationaler Ebene.

So ist es. Darüber hinaus stellen wir Fragen zu den Themen Wohnimmobilien, Pensionsverpflichtungen und Kreditvergabestandards. Da im Zuge von Anacredit granulare Daten, die ursprünglich abgefragt werden sollten, nun nicht erhoben werden, nutzen wir jetzt diese Umfrage dazu, ein Gefühl dafür zu bekommen, wie sich die Kreditvergabestandards und die Finanzierung von Wohneigentum tatsächlich verändert haben. Dazu ist jetzt die beste Gelegenheit - Sie haben ja selbst angemerkt, dass die entsprechende Kreditvergabe sukzessive ausgedehnt worden ist.

Wie viel Prozent der Daten, die Sie im Zuge von Anacredit nicht bekommen werden, holen Sie jetzt mit der Umfrage herein?

Glauben Sie mir: Wir haben uns auf das Wesentliche beschränkt.

Die Banken dürften sich freuen.

Keine Frage: Wir könnten sehr viel mehr Daten gebrauchen, wollen und müssen aber eine vernünftige Balance finden zwischen dem, was uns interessiert, und dem, was vernünftigerweise von den Instituten abgefragt werden kann. Genau aus diesem Grund haben wir die Umfrage im Vorfeld auch so ausführlich mit den Verbänden vorbesprochen und viele Anregungen der Verbände aufgegriffen.

Dennoch ist das Paket sehr viel größer als vor zwei Jahren.

Ja. Andererseits würde, glaube ich, aber auch niemand meiner Einschätzung widersprechen, dass Wohnimmobilien, Pensionsverpflichtungen, Kreditvergabestandards sowie Zins-, Kredit- und Marktpreisrisiken die richtigen Themen sind, auf die es mit Abstand am meisten ankommt. Gerade in den Wohnimmobilien, den Pensionsverpflichtungen und den Kreditvergabestandards stecken Risiken, die sich in einer Niedrigzinsphase aufbauen.

Mit dem Design der Stresstestkomponente, die in die Aufsichtsgespräche mit einfließt, entscheiden Sie mittelbar über die Kapitalanforderung an Banken. Hat diese Modellgläubigkeit Sinn in einer Zeit, in der sich der Baseler Ausschuss bemüht, die Bedeutung bankinterner Modelle zu reduzieren?

Es geht darum zu verstehen, wie die Institute auf Schocks im aktuellen Niedrigzinsumfeld reagieren würden. Die Ergebnisse aus den Stresstests gehen dabei nur als ein Faktor von vielen in die Festsetzung der Kapitalanforderungen ein.

Aber ist das sinnvoll?

Ich bin bei Stresstests eher zurückhaltend. Es gibt Jurisdiktionen, die sehr stark über Stresstests funktionieren, etwa die USA oder eben auch die EBA sind sehr stresstestaffin. Bei uns in Europa ist das eine ergänzende Maßnahme.

Mehr Abfragen bedeuten mehr Arbeit auch für die IT der Banken, mit der nicht jeder Aufseher hochzufrieden ist. Was ist denn bei der Welle an Sonderprüfungen herausgekommen, welche die Bundesbank in der deutschen Kreditwirtschaft unternommen hat?

Von einer Welle an IT-Prüfungen kann beim besten Willen keine Rede sein. Bei uns geht es vielmehr um Qualität als um Quantität.

Eine ganze Reihe großer Institute hat wegen der IT von der Bundesbank Besuch bekommen.

Bei der Bundesbank sind die IT-Risiken seit Jahren einer der großen Schwerpunkte - da darf es niemanden wundern, dass wir ganz genau hinschauen. Wer in komplexen Systemen Fehler und Risiken erkennen will, hat sonst überhaupt keine Chance. Die Erfahrung zeigt im Übrigen, dass es notwendigerweise gar nicht krimineller Energie, sondern nur einer fehlerhaften Einstellung eines IT-Systems bedarf, um potenziell sehr große Schäden zu erzeugen. IT-Risiken sind daher ein wichtiger Bestandteil des nationalen SREP.

Welche Defizite treten zutage?

Das ist sehr unterschiedlich. Sehr häufig sieht man, dass der Faktor Mensch den Ausschlag dafür gibt, dass Risiken schlagend werden. Deshalb schauen wir uns anhand der IT-Prozesse sehr intensiv an, wie der Mensch in der IT funktioniert oder nicht funktioniert. Manchmal spielen ja nicht nur menschliche Fehler eines Einzelnen eine Rolle, sondern auch systematische Fehler, zum Beispiel wenn das Vier-Augen-Prinzip verletzt wird. Dann haben Sie eine Kombination aus menschlichen und strukturellen Unzulänglichkeiten. Man muss schauen, wie man solche Fehler mit relativ einfachen Mitteln verhindern kann.

Durch ein Vier-Augen-Prinzip, eine effiziente Verwaltung von Zugangsberechtigungen.

Zum Beispiel. Es gibt aber auch andere substanzielle Themen, wie zum Beispiel die Frage, wie weit das Rechenzentrum entfernt ist vom Back-up-Zentrum. Wenn Sie etwa in Frankfurt Ihr Back-up-Rechenzentrum unterhalten, Ihre Zentrale aber auch in Frankfurt ist, dann ist dies sicherlich nicht die intendierte Variante.

Weil beides lahmgelegt ist, falls dort die Infrastruktur ausfiele?

So ist es. Das Problem dabei ist, dass die Anforderungen an die IT-Sicherheit noch nicht so klar in den aufsichtlichen Standards durchdekliniert sind und damit auch die Führungen der Institute noch gar nicht so genau wissen können, was von ihnen eigentlich erwartet wird. Daran wird jetzt sehr stark gearbeitet.

Dafür ist die BaFin zuständig ...

... die gerade ein Rundschreiben zu bankaufsichtlichen Anforderungen an die IT zur Konsultation gestellt hat. Bei der Formulierung des Rundschreibens hat die BaFin übrigens sehr intensiv mit den Prüfern der Bundesbank zusammengearbeitet. Die Institute haben Druck gemacht, Genaueres zu erfahren. Das kann ich sehr gut nachvollziehen. Gleichzeitig kann man als Aufsicht auch schlecht Auflagen aussprechen oder Veränderungen fordern, wenn man vorher nicht klar gemacht hat, was erwartet wird.

Was schauen Sie sich im Zuge der Prüfungen denn an?

Was wir beispielsweise sehr intensiv untersuchen, ist die Frage, inwieweit IT-Sicherheit einen festen Platz auf der Tagesordnung der Vorstände hat. Als ich ins Banking ging, da war man als IT-Leiter nicht im Vorstand. Dies war eine Support-Funktion, die schlicht funktionieren musste.

Und heute?

Heute geht das natürlich so nicht mehr. In den Aufsichtsgesprächen wird von uns immer gefragt, wer für IT zuständig ist, welche IT-Risiken ein Haus sieht, wie dessen IT-Strategie aussieht, wo es Schwächen hat und wie man diese beheben will. Man muss dabei als Vorstand nicht alle IT-Systeme en Detail kennen, muss aber ein Verständnis dafür haben, wo die Hauptrisiken liegen, was die Bank oder Sparkasse gegen diese Risiken tut und wie sie damit im Verhältnis zu den Wettbewerbern aufgestellt ist. Es liegen nun einmal sehr beunruhigende Berichte über die Gefahren in der IT-Welt vor, denen zufolge es mitunter Monate dauert, bis eine Bank überhaupt bemerkt, ob jemand ins eigene IT-System eingedrungen ist. In vielen Fällen bemerken die Banken oder Sparkassen die Angriffe nicht einmal selbst, sondern Kunden, Aufseher oder die Polizei weisen sie darauf hin. Und wenn nichts Wesentliches gestohlen wird, sondern etwa nur die Cent-Beträge nach unten abgerundet werden, dann fällt das möglicherweise gar nicht auf.

Sehr vertrauenserweckend.

In der Tat: Sie können heute sogar im Darknet Überfälle auf Banken und Sparkassen buchen. Dieses Thema kann gar nicht ernst genug genommen werden.

Wo liegen derzeit darüber hinaus Schwerpunkte Ihrer Arbeit?

Auf dem Brexit und natürlich auf dem Abschluss von Basel III, von dem wir gedacht hatten, ihn schon im vergangenen Jahr zu erreichen.

Wann rechnen Sie jetzt mit dem Abschluss?

Es hilft jetzt überhaupt nichts, Druck auszuüben. Ich verstehe sehr wohl, dass eine neue Administration in den USA zuerst einmal ihr Personal und ihre Positionen finden muss. Ich würde mich freuen, wenn wir die Verhandlungen während der deutschen G20-Präsidentschaft, die Ende November endet, abschließen könnten.

Haben Sie sich schon gefragt, warum Sie nicht schon im vergangenen Jahr einer Einigung zugestimmt haben?

Was hätte das gebracht? Das hätte doch auch nicht garantiert, dass die neue Administration in den USA die Beschlüsse tatsächlich umsetzt - im Gegenteil.

Wie viele Gespräche haben Sie wegen des Brexits schon geführt mit Banken, die sich überlegen, hierher zu kommen?

Im Haus haben wir vielleicht zwei Dutzend Gespräche geführt.

Welche Probleme sehen Sie als Aufseher?

Eine noch offene Frage betrifft den Umgang mit Zweigstellen - rechtlich unselbstständigen Filialen, die damit der nationalen Aufsicht unterliegen.

Was aufsichtsrechtliche Arbitrage gegenüber der Aufsicht durch die EZB ermöglicht.

Die Herausforderung besteht darin, dass teils bilaterale Abkommen zwischen den Gast- und Heimatländern der Filialen bestehen, die die Kooperation der zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden widerspiegeln. Gleichzeitig gelten für diese Zweigstellen in manchen Bereichen aber auch die europäischen Regeln, und damit wird es schwierig. Wir müssen noch klären, wie wir damit umgehen. Zweigstellen dürfen nicht den EU-Pass nutzen. Deshalb werden Banken sie möglicherweise in Tochtergesellschaften umwandeln. Die zweite, noch wichtigere offene Frage betrifft Broker-Dealer. Im Zuge des Brexit könnten solche Wertpapierhandelsbanken zu uns ziehen. Möglicherweise bringen sie ein Volumen mit und haben eine Größe, wie wir sie in Kontinentaleuropa und Deutschland so noch gar nicht gekannt haben.

Größer als eine Zweigstelle.

Durchaus. Die EZB hat deshalb angeregt, die Aufsicht über solche Broker-Dealer auf europäischer Ebene anzusiedeln. Und die Europäische Kommission schlägt die Einrichtung von Intermediate Parent Undertakings vor, europäischen Unternehmen also, unter deren Dach die jeweiligen Muttergesellschaften aus Nicht-EU-Ländern dann bestimmte europäische Einheiten zusammenfassen müssen.

Ähnlich den Holdings, auf welche die USA große Auslandsbanken verpflichtet haben.

Das ist ein sehr wichtiges Thema. Denn das würde die europäische Bankenaufsicht nahezu immer zuständig machen.

Sofern diese Muttergesellschaften mit ihrer Bilanzsumme über 30 Mrd. Euro kämen und damit laut EZB-Definition als bedeutend gelten würden.

Zusammengenommen ja. Einzeln könnten die Einheiten auch darunter liegen. Und jetzt stellt sich die Frage, ob diese Intermediate Parent Undertakings zwingend nur als Kreditinstitute oder als Finanzholding-Gesellschaften gegründet werden sollen. Möglich ist ja, dass nur ein ganz kleiner Teil der Geschäftstätigkeit dieser Gesellschaften Bankgeschäft darstellt. Und ich bin skeptisch, ob es wirklich in allen Fällen angemessen wäre, solche Unternehmen dann der Bankenaufsicht zu unterstellen. Wir sollten zumindest über Schwellenwerte nachdenken - dafür setzen wir uns ein.

Die EZB hofft ja auch, im Zuge der Überarbeitung der EU-Eigenkapitalrichtlinie die Befugnis zu erhalten, Broker-Dealer zu Banken, die dann wieder unter ihre Aufsicht fallen, erklären zu können.

Das ist genau das Thema, bei dem wir in Teilen skeptisch sind.

Wäre es eine gute Idee, für Fintechs wie in Großbritannien einen regulatorischen Sandkasten einzurichten, in dem die Fintechs sich ausprobieren können?

So weit würde ich nicht gehen. Aber auf jeden Fall bin ich nicht komplett gegen eine Regulatory Sandbox. Wir schauen uns dies in Großbritannien sehr genau an und haben ein Team nach London zur Financial Conduct Authority geschickt, um zu sehen, wie es dort funktioniert. Man kann ja sehr wohl von den Kollegen in London, die in diesem Feld führend sind, lernen.

BaFin-Präsident Felix Hufeld lehnt einen solchen Sandkasten ab mit der Begründung, für alle müsse gleiches Recht gelten.

Zwischen Herrn Hufeld und mich passt kein Blatt Papier, aber wir wollen uns das vor Ort genau anschauen und uns umfassend informieren.

Womit beschäftigen Sie sich außerdem?

Ein weiteres Thema ist natürlich die Verhältnismäßigkeit in der Regulierung. Ein Thema, das mir persönlich besonders wichtig ist.

In der Debatte um eine Small Banking Box werden oft die USA als Vorbild genannt. Dort sind die kleinen Banken zwar von vielen Vorgaben ausgenommen. Dafür dürfen sie außer Kredit- und Einlagengeschäft aber auch nicht viel machen.

Man kann die Community Banks in den USA nicht wirklich mit unseren Banken und Sparkassen vergleichen. Wir wollen eine risikoadäquate Regulierung. Die Umbauten nach der Krise haben angesetzt an den großen, vernetzten Instituten. Dadurch aber ist die gesamte Regulierung so komplex geworden, dass sie zu vielen kleinen Instituten gar nicht mehr passt. Zehn Jahre nach der Krise sollte man keine der großen, internationalen Regulierungen zurückdrehen. Aber man kann darüber nachdenken, wo man mit der Regulierung vielleicht über das Ziel hinausgeschossen ist, und das ist eben bei kleinen Instituten durchaus der Fall.

Sie plädieren also für eine Small Banking Box?

Ich meine, dass man sich eine Small Banking Box sehr genau anschauen sollte, und ich kündige hiermit an, dass die Bundesbank hierzu in absehbarer Zeit auch konkrete Vorschläge machen wird.

Wie werden die aussehen?

Das will ich noch nicht sagen. Ich habe mich ja schon mehrfach dazu geäußert, Finanzminister Schäuble übrigens ebenfalls und Herr Weidmann zuletzt auf dem Deutschen Bankentag. Wenn man sich so oft äußert, muss man irgendwann auch einmal Vorschläge machen.

Herr Schäuble ist in dieser Hinsicht aber sehr viel ruhiger geworden.

Das haben Sie gesagt, nicht ich, und ich kann es auch nicht bestätigen.

Und von den Verbänden der Kreditwirtschaft kommt eigentlich auch erstaunlich wenig.

Dazu möchte ich mich nicht äußern. Unsere Gespräche sind grundsätzlich vertraulich.

Die Finanzkrise zog ja die Forderung nach einem Ende der Nullgewichtung von Staatsanleihen nach sich. Täuscht der Eindruck, dass sich da bisher wenig getan hat?

Nein, der Eindruck täuscht nicht, allerdings sind wir jetzt auch zuerst einmal mit dem Abschluss von Basel III beschäftigt, und es war von Anfang an klar, dass ein Ende der Nullgewichtung nicht Teil von Basel III sein wird. Ich bin aber zuversichtlich, dass wir eine globale Lösung erreichen können. Die ist aus meiner Sicht auch dringend erforderlich. Dabei muss es aber nicht nur um ein Ende der Nullgewichtung, sondern auch darum gehen, die Forderungsbestände insgesamt zu begrenzen.

Muss diese Idee nicht an der Realität scheitern? Die Politik, die ein Ende der Nullgewichtung beschließen müsste, würde sich damit doch eines günstigen Absatzkanals für Staatsanleihen berauben.

In fast jedem Land bestehen heutzutage starke Verknüpfungen zwischen dem Staat und den Banken. Aus dieser Verknüpfung entstehen Risiken, die die Finanzstabilität weltweit gefährden. Zwar wird darüber diskutiert, wie hoch die Gewichtung sein soll und welche Übergangsfristen es geben muss. Es wird aber nicht mehr bestritten, dass der Nexus zwischen Banken und Staat Gefahren für die Finanzstabilität nach sich zieht.

Vor zwei Jahren sagten Sie der Börsen-Zeitung im Interview, Sie würden eine Änderung der Nullgewichtung bis zum Ende ihrer Amtszeit im April 2018 wohl nicht erleben, womit Sie richtigliegen dürften.

Ich bin mir allerdings sicher, dass wir bis dahin konkrete Schritte zu ihrer Beendigung gesehen haben werden.

Was aber haben Sie eigentlich nach Ende Ihrer Amtszeit vor?

Ich bin noch voll in meiner Amtszeit. Wenn ich an die Liste meiner Prioritäten erinnern darf - diese sind so gewichtig, dass ich allein in der Bankenaufsicht, aber auch im Risiko-Controlling, für das ich in der Bundesbank ebenfalls zuständig bin, gefordert bin. Und zuletzt habe ich im Vorstand der Bundesbank ja auch die Zuständigkeit für die ökonomische Bildung übernommen, wo ich auch noch Spuren hinterlassen möchte. Hier gibt es noch jede Menge zu tun, und ich denke folglich noch gar nicht an das Ende meiner Amtszeit. Wenn sie dann beendet ist, werde ich auf jeden Fall weiterarbeiten, entweder in einer neuen Amtszeit oder in anderen Aufgaben. Ich werde mich nicht zur Ruhe setzen. Das steht fest.

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