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Eine Bankenunion für Europa: Welcher Bauplan ist der richtige?

Gastbeitrag von Sabine Lautenschläger in der Zeitschrift "ifo Schnelldienst 01/2013" am 17.01.2013

Am gemeinsamen europäischen Haus wird kräftig gebaut. Am 29. Juni 2012 kündigten die Staats- und Regierungschefs in einer gemeinsamen Erklärung[1] unter anderem an, dass sie einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus für Banken (Single Supervisory Mechanism – SSM) unter dem Dach der Europäischen Zentralbank (EZB) errichten wollen. Das Bauvorhaben ist nur ein – wenn auch ein zentraler – Bauabschnitt des umfassenderen Gesamtprojekts „Bankenunion“. Dazu gehört auch ein europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus, der mit Unterstützung eines von den Banken finanzierten Fonds die Sanierung und Abwicklung systemrelevanter Banken ermöglichen soll.[2]Und schließlich wird als dritte Komponente der Bankenunion ein europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen genannt. Dieser Bauabschnitt scheint aber im Laufe der Diskussion in weite Ferne gerückt zu sein. Und das zu Recht. Denn die damit einhergehende Vergemeinschaftung nationaler Risiken und letztlich mittelbare Haftung mit nationalen Steuergeldern ist erst nach einer tiefergehenden wirtschaftspolitischen und fiskalischen Integration der betroffenen Länder gerechtfertigt.

1.    Gründe für eine Reform

Welche Ziele werden mit der Bankenunion verfolgt? Mit ihrer Errichtung wollen die Handelnden den Teufelskreis durchbrechen, der mit der Wandlung der Finanzkrise zu einer Staatsschuldenkrise wiederholt eingesetzt hat: Banken, die durch die Finanzkrise in Schwierigkeiten geraten sind, müssen mit öffentlichen Mitteln gestützt werden und belasten dadurch den Staatshaushalt. Und diese Belastung wirkt auf die Kreditinstitute zurück und sei es nur, weil sie Staatspapiere halten. Wenn es dem Bankensektor schlecht geht, geht es also oft auch dem Staat schlecht – und umgekehrt. Die Frage ist allerdings, ob man allein durch eine gemeinsame Bankenaufsicht die Verbindung zwischen der Solvenz von Banken und Staaten durchbrechen kann. Die Architekten der Bankenunion versprechen sich aber auch Besserung bei einem weiteren Problem, das unter dem Schlagwort „Home Bias“ diskutiert wird. Heimische Bankenaufseher haben naturgemäß tiefe Kenntnisse der ökonomischen, rechtlichen und auch institutionellen Situation ihres Landes. Manchmal werden jedoch trotz globaler Ansteckungswege – ungerechtfertigt – nationale Belange höher gewichtet als europäische Interessen. Genau diese Verbundenheit mit den nationalen Banksystemen kann dazu führen, dass Aufseher in der Tradition ihrer eigenen Verwaltungspraxis gefangen sind und heimische Banken aus nationalen Erwägungen schonen.

Leider wird in der aktuellen Diskussion häufig vergessen, dass Sinn und Zweck einer Bankenaufsicht nicht allein darin besteht, den genannten Teufelskreis zu durchbrechen. Dies kann der europäische Gesetzgeber auch durch eine adäquate Regulierung erreichen, unter anderem durch eine risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten. Solche Standards sind allerdings nur auf mittlere Sicht ratsam, da sie kurzfristig eher krisenverschärfend wirken würden. Sie würden aber, auf einen angemessenen Zeithorizont angelegt, einen wertvollen Beitrag leisten, Ansteckungswege zwischen Banken und Staaten zu blockieren.

Es gibt jedoch einen weiteren, zentralen und meines Erachtens zu wenig beachteten Grund, warum ein europäischer Aufsichtsmechanismus, der gut vorbereitet und konzeptionell sauber aufgestellt ist, Mehrwert bringen kann. Auf einer umfassenderen Informationsgrundlage und mit der Möglichkeit zu länderübergreifenden Quervergleichen ausgestattet, kann eine europäische Aufsicht Risiken, die das Bankensystem bedrohen oder von ihm ausgehen, frühzeitiger und besser erkennen. Diese Vorteile kann eine gemeinsame Bankenaufsicht jedoch nur generieren, wenn sie solide Rahmenbedingungen, also ein stabiles Fundament vorweisen kann. 

2.    Errichtung einer soliden und handlungsfähigen Aufsicht

Welches Fundament braucht also der SSM für welche Lasten? Eine gute Aufsicht braucht ein starkes Fundament – dies ergibt sich aus dem simplen Umstand, dass die Bankenaufsicht die Einhaltung regulatorischer Vorschriften überwacht und bei Verstößen effektiv und zügig einschreiten können muss. Der SSM braucht daher zum einem das europaweit harmonisierte „Single Rulebook“, auf die er seine Handlungen gründen kann. Entsprechende Arbeiten an diesem einheitlichen Regelwerk sind bereits weit fortgeschritten, beispielsweise das Gesetzgebungspaket der CRR und der CRD IV[3] oder die Erarbeitung bindender technischer Standards durch die Europäische Bankenregulierungsbehörde EBA. Diese Arbeiten sind eine Dauerbaustelle, da die Gesetze und Standards auch künftig den sich stetig ändernden Anforderungen angepasst werden müssen.

Klärungsbedürftig bleibt zum anderen der Rechtsrahmen des SSM selbst. Der politische Konsens ging bereits frühzeitig dahin, als Grundlage für den einheitlichen Aufsichtsmechanismus Art. 127 Abs. 6 AEUV[4]  heranzuziehen, der die Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Bankenaufsicht auf die EZB gestattet. Die Politik steht vor der Herausforderung, einen Rechtsrahmen für den SSM zu finden, der eine kurzfristige Umsetzung ermöglicht und der zudem angemessene Handlungsbefugnisse für den europäischen Aufseher einräumt. Denn nur eine Aufsicht, die den Verstoß gegen Normen gerichtsfest ahnden kann, ist eine schlagkräftige Aufsicht. Als Folge des Mehrebenensystems der Europäischen Union (EU) ergibt sich aber die eigentümlich anmutende Situation, dass viele materielle Anforderungen an Banken zwar in Form von Richtlinien harmonisiert sind, diese aber ihre Wirkung nicht unmittelbar, sondern erst in Gestalt nationaler, mit Wahlrechten gespickter Umsetzungsgesetze entfalten. Auf Grundlage welcher Rechtsgrundlage soll nun welche Aufsicht, die EZB oder der nationale Aufseher, handeln und eingreifen? Verschiedene Ansätze zur Lösung dieser Frage sind denkbar, etwa ein Weisungsrecht der europäischen Aufseher an nationale Behörden, die ihre nationalen Befugnisse in einer bestimmten Weise auszuüben. Der Verordnungstext, auf den man sich bei der ECOFIN-Sondersitzung am 12. und 13. Dezember 2012 geeinigt hat und der nun die Grundlage für die anstehenden Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament bildet, sieht vor, dass die EZB selbst nationales Recht anwenden soll. Diese, wie auch andere diskutierte Optionen sind aber mit einer Reihe von Problemen und Unwägbarkeiten verbunden: etwa wie Ermessensspielräume, die naturgemäß ein wesentlichen Teil des Aufsichtsrechts ausmachen, ausgefüllt oder kontrolliert werden können oder wie die zuständige Gerichtsbarkeit bei Fragen des Rechtsschutzes aussieht. Dazu fehlt bislang ein voll ausgebautes, genuin europäisches Verwaltungsrecht für EU-Institutionen. Hier ist die Politik gefordert, Abhilfe zu schaffen, und effektive und zugleich rechtlich tragfähige Lösungen zu entwickeln und zu implementieren.

Bei der Architektur der Bankenunion ist meinem Verständnis nach ein weiterer, zentraler Aspekt unbefriedigend gelöst: die Governance-Strukturen innerhalb des SSM. Mit der Übertragung der Bankenaufsicht auf die EZB stellt sich – zusätzlich zu den auf europäischer Ebene stets lebhaft diskutierten Abstimmungsmodalitäten – die Frage, wie die aufsichtlichen Aufgaben institutionell von der Geldpolitik getrennt werden können. Ohne eine solche Trennung kann es früher oder später zu Zielkonflikten zwischen den beiden Aufgabenbereichen kommen. Der Beschluss der ECOFIN-Sondersitzung versucht hier durch die Schaffung zweier neuer Gremien innerhalb der EZB „Chinese Walls“ einzuziehen: Ein Aufsichtsgremium soll aufsichtliche Entscheidungen entwerfen und dem EZB-Rat vorlegen, die dieser annehmen oder ablehnen, nicht aber abändern darf; widerspricht der EZB-Rat einer Entscheidungsvorlage, muss der EZB-Rat dies begründen und zwar insbesondere unter Anführung geldpolitischer Bedenken. Sollten Differenzen zwischen dem EZB-Rat und dem Aufsichtsgremium so nicht ausgeräumt werden können, soll eine Art Vermittlungsausschuss schlichten. So will man in bester Absicht einerseits die Trennung von aufsichtlichen und geldpolitischen Entscheidungen sicherstellen, andererseits auch den nach den geltenden Verträgen bestehenden institutionellen Rahmen der EZB wahren. Wirklich gerecht wird dieses Modell jedoch keinem der beiden Anliegen; stattdessen führt es zum einem zu komplizierten Entscheidungsprozessen, bei denen neben den betroffenen nationalen Aufsehern im Krisenfall drei verschiedene Gremien in möglicherweise unterschiedlicher Besetzung in kürzester Zeit zu einer Entscheidung gelangen müssen. Zum anderen werden bei diesem Modell die Verantwortlichkeiten verwischt, denn mit der Einrichtung des Vermittlungsausschusses wird nicht deutlich, wer das Letztentscheidungsrecht hat. Nach den Verträgen und dem ESZB-Statut müsste dies beim EZB-Rat liegen. Auch die künftige SSM-Verordnung sollte als Sekundärrechtsakt den primärrechtlich festgelegten, institutionellen Rahmen der EZB nicht ändern können. Der EZB-Rat wäre damit weiterhin das höchste Beschlussorgan der EZB für alle ihr übertragenen Aufgaben, also auch für die neue Aufgabe der Bankenaufsicht. Deshalb stellen sich gerade zu den Entscheidungsprozessen viele Fragen: Soll der Vermittlungsausschuss tatsächlich das Recht zur Letztentscheidung haben? Gibt er damit dem EZB-Rat Weisungen? Wäre dies mit der Unabhängigkeit der EZB-Ratsmitglieder nach Art. 130 AEUV überhaupt vereinbar? Warum soll der EZB-Rat, der die Verantwortung für die Bankenaufsicht tragen soll, die vom Aufsichtsgremium vorgeschlagenen Entscheidungen nur annehmen oder ablehnen dürfen, und dies mit einer Begründung basierend auf geldpolitischen Erwägungen? Ich gehe davon aus, dass in den nächsten Monaten gerade diese Fragen beantwortet werden müssen. 

Für den Erfolg des einheitlichen Aufsichtsmechanismus werden jedoch nicht nur ein starker Rechtsrahmen als Fundament und belastbare Governance-Strukturen entscheidend sein. Ebenso wichtig ist, dass EZB und nationale Aufseher optimal zusammenarbeiten, um das national vorhandene Wissen auf europäischer Ebene zusammenzuführen und es für länderübergreifende Quervergleiche nutzbar machen. Dazu gehört zunächst, dass alle Beteiligten ihre Verantwortung und ihre Pflichten kennen. Maßgeblich ist aber auch, dass ein gemeinsamer, einheitlicher Aufsichtsansatz entwickelt und implementiert wird und Berichtswege und -inhalte zwischen den Aufsichtsebenen eindeutig definiert werden. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass das gesamte aufsichtliche Tagesgeschäft – wie die laufende Aufsicht und Vor-Ort-Prüfungen bei Instituten – allein von Mitarbeitern der neuen europäischen Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB bewerkstelligt werden könnte. Dies wäre auch nicht wünschenswert, da die vorhandene Expertise der heimischen Aufseher für die Einschätzung des Risikoprofils der betroffenen Bank weiterhin genutzt werden sollte. Denn auch bei international tätigen Instituten werden weiterhin nationale Marktstrukturen und nationale Rechtsgrundlagen wie etwa das Steuerrecht oder das Gesellschaftsrecht die prägenden Einflussfaktoren für viele geschäftspolitische Entscheidungen sein. Der oben bereits angesprochenen Gefahr eines „Home Bias“ kann etwa durch gemischte Prüfungsteams begegnet werden, die aus EZB-Mitarbeitern verschiedener Nationen und den heimischen Aufsehern bestehen. 

Beim Bau eines soliden Aufsichtsgebäudes stellen sich noch etliche Gewerke als Herausforderungen dar. Wie wird die EZB gleiche Wettbewerbsbedingungen für die von ihr direkt beaufsichtigten und für alle Kreditinstitute mit Aktivitäten in den SSM-Ländern sicherstellen? Wer soll in dem SSM-Haus wohnen? Und wie wird die Zusammenarbeit mit jenen Ländern geregelt, die bei dem Projekt Bankenunion derzeit noch nicht oder möglicherweise nie dabei sein werden? Es ist noch offen, wie sich der SSM zu der bereits bestehenden europäischen Aufsichtsbehörde EBA mit ihrer Zuständigkeit für die 27 EU-Mitgliedsländer verhalten soll. Die EBA hat bislang vor allem regulatorische Aufgaben. Sie nimmt aber teilweise auch Aufgaben der operativen Aufsicht wahr, etwa durch bindende Mediation bei Meinungsverschiedenheiten unter den einzelnen Aufsichtsbehörden. 

3.    Vom SSM zur Bankenunion

Kommen wir nun zu einem bisher vernachlässigten Punkt in meinem Beitrag: Wer haftet für den Bau und mögliche Schäden nach Bauabschluss? Eine effektive europäische Aufsicht ist nach dem Gipfelbeschluss vom Juni 2012 Voraussetzung für eine direkte Mittelbereitstellung für Banken durch den ESM. Damit werden mögliche Finanzhilfen von der nationalen auf die europäische Ebene verlagert. Damit der europäische Steuerzahler künftig nicht für die früheren „Sünden“ geradestehen muss, die unter der Ägide nationaler Behörden entstanden sind, sollten die Bilanzen der auf europäischer Ebene beaufsichtigten Banken vorher umfassend geprüft werden. Dazu bedarf es eines in sich stimmigen Konzepts für den Umgang mit Altlasten der Banken. Zusätzlich muss der europäische Gesetzgeber das Thema Abwicklungs- und Restrukturierungsmechanismus angehen. Der Grundsatz vom Gleichlauf von Haftung und Kontrolle bedeutet, dass europäisch beaufsichtigte Banken auch europäisch abgewickelt werden sollten.

4.    Das Ziel

Am Ende aller in diesem Beitrag aufgeführten Überlegungen sollten eine europäische Bankenaufsicht und ein europäischer Abwicklungsmechanismus stehen, die auf einem soliden rechtlichen Fundament und auf starken Institutionen ruhen. Dafür benötigt Europa Zeit. Eine Bankenunion in diesem Sinne ist aber keine schnelle und bequeme Lösung der gegenwärtigen Krise und erst recht kein Ersatz für eine anhaltende Gesundung der Staatsfinanzen: Bei aller Notwendigkeit eines raschen und entschlossenen Krisenmanagements darf der längerfristige Zeithorizont nicht aus den Augen verloren werden. Der geplante einheitliche Aufsichtsmechanismus wird vorerst nur auf Art. 127 Abs. 6 AEUV gestützt. Dieses Vorgehen mag pragmatisch sein, es ist aber auch mit einer Reihe von rechtlichen und institutionellen Problemen verbunden. Wir sollten daher die europäische Bankenaufsicht zumindest mittelfristig auf ein besseres Fundament stellen und an seiner Statik arbeiten. Da dies letztendlich nur über eine Vertragsänderung erfolgen kann, sollte die Politik die hierzu erforderlichen Bemühungen in Kauf nehmen. Auf die lange Sicht wird sich dies sicherlich lohnen: Eine effektive, handlungsstarke europäische Aufsicht kann einen wertvollen Beitrag zur Stabilisierung der Währungsunion und zur Finanzstabilität leisten.

Fußnoten

  1. Capital Requirements Regulation (CRR), Capital Requirements Directive IV (CRD IV)
  2. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
  3. Die Erklärung ist im Wortlaut abrufbar unter http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131359.pdf.
  4. Hierzu liegt bereits ein Kommissionsentwurf vor, der unter http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm#maincontentSec2 abrufbar ist.

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