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Dombret: Bei Bankenregulierung die Verhältnismäßigkeit wahren

Gastbeitrag in "The Banker", vom 03.01.2017: Basel sollte Proportionalität in der Bankenregulierung neu überdenken

Derzeit werden, wo auch immer Bankenaufseher hingehen, dieselben beiden Anliegen an sie herangetragen: Erstens, dass die regulatorischen Belastungen der nach der Krise eingeleiteten Reformen viel zu groß geworden sind, als dass Banken noch gewinnbringend arbeiten könnten, und zweitens, dass durch die bevorstehenden Basel-III-Reformen diese Belastungen sogar noch steigen werden.

Besonders laut werden diese Beschwerden im Gespräch mit kleineren Banken vorgebracht. Angesichts der mittlerweile sehr komplexen Regeln sind diese Institute der Ansicht, dass die Einhaltung der Regeln zu einer Herkulesaufgabe geworden sei, die eine gewinnbringende Wahrnehmung des Bankgeschäfts fast unmöglich mache.

Und wissen Sie was? Ich verstehe diese Banken. In der Tat würde ich gern die mit diesen sehr detaillierten und komplexen Vorschriften einhergehende administrative Belastung verringern - und zwar nicht nur, aber vor allem für kleinere Finanzinstitute. Meiner Meinung nach sollte die EU in Bezug auf Banken mit niedrigem Risikoprofil genauer ausloten, inwieweit bei Aufsicht und Regulierung die Verhältnismäßigkeit verbessert werden kann. Zudem sollten wir uns mit dieser Frage auch im Basler Ausschuss systematisch beschäftigen.

Neuer Ansatz der EU

Zur Verbesserung der Verhältnismäßigkeit stehen zwei Handlungsoptionen zur Verfügung. Erstens ein detailbezogener Ansatz, der die Einführung besonderer Ausnahmen oder Anpassungen an individuelle Regeln beinhaltet. Ein gutes Beispiel hierfür ist die Überprüfung der wichtigsten Regelungen durch die Europäische Kommission.[1] Allerdings ist dies möglicherweise noch nicht genug. Ein radikalerer Ansatz bestünde darin, ein separates Regelwerk zu schaffen, das die Regeln für kleinere Institute mit niedrigem Risikoprofil ganz oder teilweise vereinfacht.

Die EU sollte beide Optionen sehr sorgfältig prüfen. Die Schaffung separater Regulierungsrahmen für kleinere Institute und für große multinationale Banken bietet meiner Ansicht nach ein großes Potenzial. Ein derartiger grundsätzlicher Ansatz sollte durchaus Berücksichtigung finden, da er der übermäßigen Belastung, der die operativen Kapazitäten der kleineren Institute ausgesetzt sind, auf systematische Weise entgegenwirkt.

Mithilfe abgestufter Basel-Standards für Institute, die weder multinationale Institute noch Großbanken sind und die niedrige Risikoprofile aufweisen, ließe sich ein duales System realisieren.

Im Rahmen dieses Szenarios unterlägen lediglich systemrelevante Banken, d. h. die bedeutenden Institute im Eurogebiet, die direkt von der Europäischen Zentralbank beaufsichtigt werden, einer vollumfänglichen Anwendung der Basel-III-Anforderungen - die kurz nach ihrer Vereinbarung in Basel umgesetzt werden könnten. Unter Risikogesichtspunkten sähe ein geeignetes Verfahren so aus: Große Banken würden im Rahmen eines harmonisierten, globalen Regelwerks reguliert, während für kleinere und regional tätige Institute die abgestuften Regeln maßgeblich wären, die ihren unterschiedlichen Geschäftsmodellen und Risikoprofilen durch die Festlegung weniger komplexer Anforderungen Rechnung tragen würden.

Bedingungen für eine Änderung

Jede Regeländerung muss allerdings zwei Bedingungen erfüllen: Erstens muss der Schwerpunkt weiterhin darauf liegen, die Belastungen für das operative Geschäft zu verringern - eine Lockerung der Mindestanforderungen für die Kapital- und Liquiditätsausstattung kommt nicht in Frage. Zweitens darf durch eine Entlastung keinesfalls die Finanzstabilität gefährdet werden. Institute von mittlerer Größe, die in hohem Maße systemisch miteinander verbunden sind - auch als "too interconnected to fail"-Institute bezeichnet -, sowie Institute mit riskanten Geschäftsmodellen sollten hingegen keinerlei Erleichterungen erfahren.

Ein derartiges separates Regelwerk für internationale Banken käme nebenbei auch dem Basler Ausschuss zugute. Die Möglichkeit für den Ausschuss, wieder verstärkt seinem Engagement nachzukommen, seine Standards auf multinationale Banken zu begrenzen, trüge auch dazu bei, die zuweilen schwierigen Beratungen über die Besonderheiten des nationalen Bankenmarktes voranzutreiben.

Diesbezüglich könnten alle Teilnehmer vereinbaren, die Arbeit des Basler Ausschusses wieder auf weltweit harmonisierte Standards für große, international tätige Banken auszurichten. Die Basel-Vorschriften könnten dann differenziert und an die Größe und Bedeutung der Institute angepasst werden: nachdrücklich empfohlene Standards für global systemrelevante Institute, empfohlene Standards für national systemrelevante Institute, während kleinere, regional tätige Institute hier nicht im Blick stünden.

Hintergrund zu Basel

Seit den 1970er-Jahren, seitdem Finanzkrisen häufiger aufgetreten sind und eine internationale Dimension angenommen haben, bilden die aus der weltweiten Harmonisierung der Vorschriften resultierenden grenzüberschreitend gleichen Wettbewerbsbedingungen für Banken den Eckstein der Bankenregulierung.

Seither kommen Bankenaufseher aus aller Welt in einem vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht organisierten Forum zusammen, um globale Standards für die Regulierung großer, international tätiger Banken auszuarbeiten. Als Ergebnis dieser Bemühungen wurden globale Regulierungsrahmen eingeführt, die sehr begrüßt wurden: Basel I im Jahr 1998, Basel II im Jahr 2005 und zuletzt die Basel-III-Vereinbarung.

Diese Regeln waren von vornherein darauf ausgelegt, große, international tätige Banken zu beaufsichtigen. In der EU allerdings haben die gegebenen politischen Umstände dazu geführt, dass die Regeln für alle Institute verbindlich wurden, denn die Basler Vereinbarungen stellten einen politisch akzeptablen Kompromiss für die Bankenregulierung am gemeinsamen Markt dar. Daher wurde das im Rahmen der Basler Verhandlungen vereinbarte Regelpaket anlässlich der Umsetzung in der EU nicht neu geschnürt.

Infolgedessen gelten bei uns seit Basel II und dessen Umsetzung in der EU die detaillierten technischen Regeln zur risikogewichteten Eigenkapitalregulierung für alle Kreditinstitute, obschon diese Regeln für viele kleinere, regional tätige Banken überdimensioniert sein dürften.

Vor diesem Hintergrund war Basel II 2005 ein hart erkämpfter Kompromiss - der durch zahlreiche Optionen für kleinere Institute (z. B. die Standardansätze für die Eigenkapitalberechnung) möglich wurde. Erschüttert wurde dieser Kompromiss allerdings durch die extensiven Regulierungsreformen, die in Reaktion auf die Finanzkrise eingeleitet wurden.

Das Regelwerk ist derart komplex geworden, dass es sich mehr für große, international tätige Banken eignet, während kleine und mittelgroße Banken mit der administrativen Belastung der Einhaltung dieser Regeln zu kämpfen haben, ohne die mit der Institutsgröße verbundenen Skaleneffekte nutzen zu können.

Die Sache ist kompliziert ...

Da die nach der Krise eingeleiteten Reformen auf das im Zentrum stehende Ausfallrisiko abzielen, sind sie auf die Regulierung großer und international tätiger Banken ausgerichtet. Im Grunde konzentrieren sich diese Reformen alle auf die Optimierung komplexer risikogewichteter Eigenkapitalregulierungen. Dadurch wird wiederum die Wahrung großer, international aktiver Finanzinstitute, die die Allokation knappen Kapitals optimieren, erleichtert.

Zwei weitere Optionen bestünden darin, entweder die Eigenkapitalanforderungen deutlich anzuheben und so die Bedeutung der regulatorischen Kontrolle der Risikomessung zu verringern, oder das Großbanken-Modell einzuschränken, beispielsweise, indem Einlageninstitute von anderen Geschäftsfeldern abgetrennt oder indem Größenbegrenzungen eingeführt werden. Da derartige Alternativen fehlen, kommt der deutlichen Verbesserung des Risikogewichtungsansatzes eine überragende Bedeutung zu.

Für internationale Banken ist dieser Ansatz vorteilhaft, da er ihrer Größe und ihrem Geschäftsmodell entspricht. Für kleinere Institute allerdings bedeutet die oben beschriebene politische Lage (die dazu führt, dass die Regeln auf alle Institute Anwendung finden), dass diese Vorschriften mittlerweile eine große Herausforderung darstellen.[2]

Einfach ausgedrückt besteht das Problem darin, dass wir Regeln zur Kontrolle großer, international tätiger Banken entwerfen, diese Vorschriften jedoch letztlich auch für kleinere, regional ausgerichtete Banken gelten. Dieses Vorgehen ist deshalb problematisch, weil es eine Nebenwirkung mit sich bringt, nämlich die Stärkung des "too big to fail"-Phänomens. Darüber hinaus schwächt es einen wettbewerbsfähigen Bankensektor, der zahlreiche Banken unterschiedlicher Art und Größe aufweist.

Aus diesem Grund bin ich davon überzeugt, dass wir jetzt sorgfältig prüfen sollten, wie das Gleichgewicht wiederherzustellen ist. Wir brauchen eine Agenda für die EU und den Basler Ausschuss.

Globale Regeln, regionale Regeln

Wenn wir heute Kosten und Nutzen der weltweiten Zusammenarbeit in den Blick nehmen, so muss betont werden, dass sich dies nicht gegen Globalisierung richtet: Die Basler Standards sind bei der Überwachung großer, bedeutender Finanzinstitute sehr willkommen. Aber eine Schlüsselfrage lautet doch, ob solche Standards einheitlich anzuwenden sind. Diese Frage stellt sich umso dringlicher, da die Komplexität der Vorschriften im Zusammenhang mit den nach der Krise eingeleiteten Reformen so gravierend gestiegen ist.

Die weltweite wirtschaftliche Zusammenarbeit als solche ist weder gut noch schlecht. Sie dient einem Zweck, und es ist sinnvoll die Frage zu stellen, ob diesem Zweck am besten damit gedient wird, dass globale Standards, die auf international tätige Finanzinstitute ausgerichtet sind, auf kleinere, regionale Banken angewendet werden, oder ob dies ein Übermaß an Harmonisierung darstellt.

Diese Vorgehensweise muss neu überdacht werden. Zu diesem Zweck sollte die EU sorgfältig die Machbarkeit eines separaten Regelwerks für kleinere, regionale Institute mit niedrigem Risikoprofil erwägen. Zugleich sollte sich der Basler Ausschuss wieder auf große, international tätige Banken konzentrieren.

Banken unterschiedlicher Größe sind für einen Bankensektor, der im Dienst der Realwirtschaft steht, essenziell. Ein differenzierteres Regelwerk könnte diesem Zweck ebenfalls dienlich sein. Meine Zustimmung ist ihm jedenfalls sicher.


Fußnoten:

  1. Am 23. November 2016 legte die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat Gesetzgebungsvorschläge zur Änderung der Kapitaladäquanzverordnung (Capital Requirements Regulation), der Kapitaladäquanzrichtlinie (Capital Requirements Directive), der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (Bank Recovery and Resolution Directive) und der Verordnung zum einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism) zur Prüfung und Annahme vor.
  2. Zwei Einschränkungen müssen beachtet werden: Erstens sind diese neuen Regeln und ihre höheren Eigenkapitalanforderungen auch für große, international tätige Institute sehr herausfordernd, zweitens sind die nach der Krise eingeleiteten Reformen bereits verhältnismäßig nach oben hin ausgerichtet, indem sie striktere Anforderungen für (global) systemrelevante Institute vorschreiben. Ungeachtet dieser Beschränkungen hat sich allgemein der Trend etabliert, dass die Regeln für alle Banken komplexer werden und für kleinere Banken eine größere Herausforderung darstellen.

Zusatzinformationen

Der Autor

Dr. Andreas Dombret

Gastbeitrag von Andreas Dombret,
Mitglied des Vorstands der Deutschen Bundesbank

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