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Das Banken- und Finanzsystem


Systemischen Krisen vorbeugen: Der makroprudenzielle Ansatz

Systemischen Krisen vorbeugen: Der makroprudenzielle Ansatz

Im Gegensatz zur mikroprudenziellen Aufsicht und Regulierung, die auf die Stabilität einzelner Institute abzielt, ist die makroprudenzielle Sichtweise auf die Stabilität des Finanzsystems als Ganzes ausgerichtet. Eine wichtige Rolle spielt dabei die Identifikation systemischer Risiken. Diese liegen zum Beispiel vor, wenn die Schieflage eines systemrelevanten Marktteilnehmers (also etwa einer Bank, eines Versicherers, eines anderen Finanzintermediärs oder auch eines Finanzinfrastrukturanbieters) die Funktionsfähigkeit des gesamten Systems gefährdet. Dies kann geschehen, wenn der jeweilige Marktteilnehmer sehr groß ist (Too big to fail), wenn er eng mit anderen Marktteilnehmern verflochten ist (Too connected to fail) oder  wenn viele kleine Marktteilnehmer ähnlichen Risiken ausgesetzt sind (Too many to fail).

Für die Zentralbanken ist die Wahrung von Finanzstabilität aus mehreren Gründen wichtig. Zum Beispiel können Störungen im Finanzsystem die Wirksamkeit der geldpolitischen Maßnahmen beeinträchtigen. Abgesehen davon sind Finanzkrisen oft dadurch gekennzeichnet, dass es aufgrund einer allgemeinen Vertrauenskrise im Bankensystem zu Liquiditätsengpässen kommt. Das dann benötigte Zentralbankgeld können nur die Zentralbanken schaffen. Ihnen fällt deshalb bei der Bewältigung von Finanzkrisen oft eine wichtige Rolle zu. In der Fachsprache ist davon die Rede, dass Zentralbanken „Kreditgeber der letzten Instanz“ seien („lender of last resort“). Auch die Zentralbanken des Eurosystems können Banken solche Notfall-Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA) gewähren.

Nach den Bestimmungen des Eurosystems kann eine nationale Zentralbank einer Geschäftsbank, die solvent ist, aber vorübergehend einen Liquiditätsengpass hat, für begrenzte Zeit Zentralbankgeld zur Verfügung stellen. Der EZB-Rat kann die Gewährung solcher Notkredite allerdings mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ablehnen. Kommt es aus solch einem ELA-Kredit zu einem Verlust, muss diesen allein die nationale Zentralbank tragen. Im Zuge der Krise haben mehrere nationale Zentralbanken des Eurosystems einzelnen Geschäftsbanken in ihrem Land ELA gewährt.

Makroprudenzielle Überwachung auf europäischer Ebene

Grafik: Zusammensetzung European Systemic Risk Board [+] Zusammensetzung European Systemic Risk Board Als Reaktion auf die im Jahr 2007 ausgebrochene Finanz- und Wirtschaftskrise haben die EU-Mitgliedstaaten Ende 2010 den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board: ESRB) mit Sitz in Frankfurt am Main eingerichtet. Der Ausschuss bringt  Vertreter von Notenbanken und Finanzaufsichtsbehörden aus allen EU-Ländern zusammen, auch der Präsident der Bundesbank ist Mitglied. Aufgabe des ESRB ist die makroprudenzielle Überwachung in der EU. Der Ausschuss soll Risiken, die das Finanzsystem in Gefahr bringen können, erkennen und eindämmen. Dazu kann der ESRB die betroffenen EU-Mitgliedstaaten oder deren Aufsichtsbehörden auf die von ihm identifizierten Risiken hinweisen und Abhilfemaßnahmen empfehlen. Zum Finanzsystem zählen insbesondere Banken, Schattenbanken, Fondsgesellschaften, Versicherer, Börsen und Zahlungsverkehrsdienstleister.  

Mit dem Start des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) im November 2014 erhielt die EZB in den teilnehmenden Ländern neben ihren mikroprudenziellen Aufgaben in der Bankenaufsicht auch makroprudenzielle Rechte. Zwar entscheiden hauptsächlich die jeweiligen Nationalstaaten über makroprudenzielle Maßnahmen, die sogenannten Instrumente. Die EZB kann diese aber verschärfen und den Einsatz bestimmter Maßnahmen verpflichtend einfordern. Im Gegensatz zum ESRB, dem unverbindliche Instrumente in Form von Warnungen und Empfehlungen zur Verfügung stehen, kann die EZB damit verbindliche Instrumente einsetzen, d. h. ihre Anweisungen müssen von den Banken umgesetzt werden. Die makroprudenziellen Rechte der EZB sind allerdings auf den Bankensektor der am SSM teilnehmenden Länder begrenzt. Eine Möglichkeit, auf Entwicklungen beispielsweise im Versicherungssektor Einfluss zu nehmen, besitzt die EZB also nicht.

Makroprudenzielle Überwachung in Deutschland

Die makroprudenzielle Überwachung in Europa findet in erster Linie auf nationaler Ebene statt. Dafür gibt es gute Gründe: Nationale Aufsichtsbehörden und Zentralbanken verfügen über spezifische Kenntnisse ihrer Finanzsysteme und können zielgenau auf Fehlentwicklungen in ihrem Land reagieren. Zudem wirkt sich eine systemische Krise zunächst auf nationaler Ebene aus, sodass dort auch die Verantwortung für die entsprechende makroprudenzielle Politik angesiedelt sein sollte.

Grafik: Zusammensetzung Ausschuss für Finanzstabilität [+] Zusammensetzung Ausschuss für Finanzstabilität Auf Empfehlung des ESRB haben die EU-Mitgliedstaaten nationale Behörden eingerichtet, die für die makroprudenzielle Überwachung zuständig sind. In Deutschland ist das der Ausschuss für Finanzstabilität (AFS), der seit 2013 durch das „Gesetz zur Überwachung der Finanzstabilität“ in Deutschland geregelt wird. Dem AFS gehören das Bundesministerium der Finanzen (BMF, Vorsitz), die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), die Bundesbank und die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) an. Die Bundesbank ist im AFS für die regelmäßige Überwachung des deutschen Finanzsystems und die Analyse aller Risiken, die dessen Stabilität bedrohen können, zuständig. Über das Ergebnis ihrer Analysen informiert die Bundesbank den AFS, der schließlich über die Anwendung makroprudenzieller Instrumente zur Begegnung der Gefahren abstimmt.

Instrumente der makroprudenziellen Überwachung

Makroprudenzielle Instrumente unterteilen sich hinsichtlich ihrer rechtlichen Eingriffstiefe und Verbindlichkeit in weiche, mittlere und harte Instrumente. Weiche Instrumente umfassen die Kommunikation der makroprudenziellen Behörden über finanzstabilitätsrelevante Entwicklungen und entstehende Risiken. Dies geschieht insbesondere über regelmäßige Veröffentlichungen, z. B. Jahresberichte, aber auch über Reden und Interviews. Makroprudenzielle Instrumente mit mittlerer Eingriffstiefe sind die sogenannten „Warnungen“ und „Empfehlungen“. Sowohl der ESRB als auch der AFS können diese Instrumente nutzen, um formal vor Finanzstabilitätsrisiken zu warnen und um Maßnahmen zu empfehlen, wie diese Risiken bekämpft werden sollten. Empfänger von Warnungen und Empfehlungen des ESRB können insbesondere die Europäische Union insgesamt, die Kommission, die Regierungen und Finanzaufsichtsbehörden der EU-Mitgliedstaaten und die europäischen Aufsichtsbehörden sein. Dagegen kann der AFS Warnungen und Empfehlungen an alle öffentlichen Stellen in Deutschland richten. 

Empfehlungen können schließlich den Einsatz harter (verbindlicher) makroprudenzieller Instrumente vorsehen, die direkt in die Geschäftstätigkeit der Finanzmarktteilnehmer eingreifen. Aktuell bieten die europäischen und deutschen Gesetze und Regularien die Möglichkeit, harte makroprudenzielle Regulierungsinstrumente insbesondere mit Bezug auf den Bankensektor einzusetzen. Der Großteil dieser Instrumente zielt auf eine Stärkung der Eigenkapitalbasis der Kreditinstitute ab. Zu ihnen zählen beispielsweise der Kapitalpuffer für global systemrelevante Banken, der dazu beitragen soll, die Widerstandsfähigkeit der betroffenen Institute gegenüber Verlusten zu erhöhen. Mit dem antizyklischen Kapitalpuffer kann die Aufsicht den Banken in Aufschwungphasen höhere Kapitalanforderungen auferlegen und somit ihre Widerstandsfähigkeit für den Fall eines sich anschließenden Abschwungs erhöhen. Kommt es zu solch einem        Abschwung, können die Kreditinstitute die zuvor aufgebauten Puffer abbauen und zur Deckung etwaiger Verluste und zur Aufrechterhaltung der Kreditvergabe verwenden. 

Neben den Instrumenten zur Stärkung der Eigenkapitalbasis können die Aufsichtsbehörden auch Vorgaben zur Liquiditätsausstattung machen. Hierzu gehört die durch „Basel III“ neu eingeführte und seit 2015 (schrittweise) einzuhaltende Liquiditätsdeckungskennziffer (Liquidity Coverage Ratio, LCR). Sie soll sicherstellen, dass alle Banken jederzeit in der Lage sind, sich selbst aus einem kurzfristigen Liquiditätsengpass zu befreien. Damit Banken auch langfristig eine stabile und nachhaltige Finanzierung aufweisen, sieht „Basel III“ zudem die Einführung der Stabilen Finanzierungskennziffer (Net Stable Funding Ratio, NSFR) vor. Die NSFR soll für Banken vermutlich 2019 in Kraft treten. Im ESRB werden außerdem ähnliche Vorgaben zum Beispiel für Investmentfonds debattiert.

Schließlich gibt es auch Instrumente, die sicherstellen sollen, dass bei der Vergabe von Krediten bestimmte Mindeststandards zur Besicherung der Darlehen oder zur Zahlungsfähigkeit der Schuldner eingehalten werden. Im Juni 2015 empfahl der Ausschuss für Finanzstabilität der Bundesregierung, eine gesetzliche Grundlage für die Einführung solcher Instrumente für Wohnimmobilienkredite zu schaffen. Im Mai 2017 hat der deutsche Gesetzgeber Teile dieser Empfehlung in einem entsprechenden Gesetz verabschiedet. Zudem stehen durch ein Richtlinien- und Verordnungspaket der Europäischen Union im Bereich der Wohnimmobilienfinanzierung Instrumente zur Verfügung, um Banken zusätzliche Kapitalanforderungen aufzuerlegen.