Navigation et service

Deutsche Bundesbank (Lien vers la page d'accueil)

Comment mieux amortir les chocs touchant la zone euro

Tribune parue dans le quotidien Frankfurter Allgemeine Zeitung du 15.12.2017

Il ne fait aucun doute que l'étape d'intégration la plus courageuse fut l'Union économique et monétaire. Mais la crise financière et des dettes souveraines a impitoyablement divulgué ses points faibles, à savoir les évolutions erronées dans les États membres qui, par là-même, se sont rendus économiquement vulnérables, et les défauts de construction dans la structure institutionnelle.

La gestion des crises a nécessité des efforts considérables. Et ce sont précisément les États membres les plus durement affectés par la crise qui se virent contraints de mettre en œuvre des réformes structurelles, par exemple sur le marché du travail, pour augmenter ainsi la flexibilité et la compétitivité de leurs économies.

La mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES) est allée de pair avec la création d'un fonds de sauvetage qui, lorsque la stabilité financière de la zone euro est menacée, peut venir en aide aux États membres se trouvant dans une situation de détresse financière, ce soutien étant associé à des engagements économiques. Par ailleurs fut créée une union bancaire, préparant le chemin vers une union du marché des capitaux.

Cependant, il serait illusoire de croire que la zone euro est à présent parée à toutes les situations susceptibles de se présenter. À l'avenir aussi, elle pourra être confrontée à des crises régionales ou sectorielles et ainsi mise à rude épreuve, un aspect que la situation économique favorable que nous vivons actuellement ne doit pas nous faire oublier. C'est notamment la politique monétaire très accommodante de l'Eurosystème qui contribue à susciter un calme trompeur.

Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a déclaré la semaine dernière : "Après des années de crise, il est temps de prendre l'avenir de l'Europe en main." Face à la situation conjoncturelle favorable, il a cité Kennedy : "Le meilleur temps pour réparer sa toiture, c'est lorsque le soleil brille."

En effet, la maison européenne doit être protégée contre les intempéries pour qu'elle puisse faire face à des tempêtes futures. Par conséquent, il est bon que la discussion sur l'avenir de l'Europe ait pris un nouvel élan. L'Europe se voit confrontée à une décision fondamentale entre d'une part, un renforcement du principe de responsabilité nationale tel qu'il est prévu dans le Traité de Maastricht, et d'autre part, une intégration budgétaire plus forte.

Un regard outre-Atlantique nous fournit de précieux enseignements sur la façon d'aboutir à une union monétaire stable sans pour autant abandonner le principe de la responsabilité individuelle. Aux États-Unis, des chocs économiques touchant les différents États fédérés sont mieux amortis que des situations comparables dans la zone euro. Et dans ce contexte, il est intéressant de noter que les formes budgétaires du partage des risques entre les États fédérés par le biais d'impôts ou de dépenses publiques ne jouent qu'un rôle secondaire.

Aux États-Unis, mais aussi au Canada, ce sont avant tout des formes privées de partage des risques qui permettent de répartir les charges générées par des chocs économiques régionaux ou sectoriels de manière plus équitable sur l'ensemble du pays. Les risques économiques sont partagés par le fait que le financement des investissements repose sur les épaules de bailleurs de fonds établis dans différents États fédérés. Ainsi, les pertes ou profits ne restent pas concentrés sur l'État fédéré dans lequel se situe le siège de l'entreprise concernée. Un autre moyen d'amortir les récessions économiques est le recours à des crédits accordés par des banques d'autres États lorsque ces banques sont mieux à même de faire face à une période difficile que les banques domestiques. Au total, 65 % d'un choc économique sont amortis de cette façon.

Par rapport aux formes privées du partage des risques, le partage budgétaire des risques paraît toutefois plutôt modeste aux États-Unis. En effet, il n'amortit qu'environ 15 % d'un choc économique. La compensation budgétaire provient avant tout du fait que le gouvernement fédéral perçoit moins d'impôts sur le revenu dans les États fédérés concernés tandis que les transferts sociaux et les dépenses dédiées à l'infrastructure restent stables.

Contrairement aux États-Unis ou au Canada, la zone euro n'est pas (encore) un État fédéré, un espace monétaire commun composé d'États souverains. Malgré tout, ce serait une bonne chose également pour la zone euro si le financement transfrontalier des entreprises, notamment par des fonds propres, gagnait encore en importance. Par conséquent, le projet d'une union des marchés des capitaux, lancé par la Commission européenne, va dans la bonne direction.

Alexis de Tocqueville, philosophe politique et historien français, a dit autrefois : "L'histoire est une galerie de tableaux où il y a peu d'originaux et beaucoup de copies". La zone euro n'est certainement pas une copie, mais une structure à caractère unique. Il ne s'agit donc pas de copier les États-Unis. Mais si en matière de partage privé des risques, la zone euro parvenait à se rapprocher des États-Unis, ce ne serait assurément pas un inconvénient.

De nombreuses mesures sont nécessaires pour faire tomber les frontières sur le marché européen des capitaux, en particulier l'harmonisation des législations nationales en matière d'insolvabilité. En effet, les investisseurs doivent disposer de conditions-cadres fiables et si possible identiques. Par ailleurs, l'évolution des marchés des fonds propres en Europe souffre également du traitement fiscal préférentiel des capitaux d'emprunt par rapport aux fonds propres. En effet, les entreprises peuvent déduire les dépenses d'intérêt lors de l'imposition, ce qui n'est pas le cas pour la distribution des dividendes à leurs détenteurs de parts sociales.

La suppression de cette distorsion permettrait aux entreprises de se financer par des fonds propres à un coût plus favorable. Cela renforcerait le partage privé des risques tout en réduisant en même temps le taux d'endettement des entreprises. L'harmonisation de la base imposable à l'impôt sur les entreprises envisagée au niveau européen donnerait l'occasion de mettre fin à cette incitation erronée.

Le recours à des crédits bancaires transfrontaliers offre un autre potentiel en matière de partage privé des risques. Mais c'est précisément au moment où ce partage privé des risques aurait été avantageux, à savoir pendant la crise financière et des dettes souveraines, que ce mécanisme n'a pas fonctionné dans la zone euro. La confiance dans les systèmes bancaires des pays en crise disparut, les déposants prélevèrent leur argent, le marché interbancaire fut pratiquement paralysé. Et face à la pression qui exigeait des banques de faire diminuer les risques et les bilans, celles-ci ont réagi en réduisant leurs activités transfrontalières.

Face à la crise, on a en quelque sorte érigé des barrières frontalières entre les différents systèmes financiers nationaux. Cependant, la fragmentation des marchés financiers rend plus difficile l'octroi de crédits notamment dans les périodes difficiles. C'est précisément pour faire tomber ces barrières frontalières que l'Union bancaire a été mise en place en Europe. Outre l'instauration d'une supervision bancaire commune, la procédure permettant d'assurer la résolution d'une banque en difficulté a également été définie. La perte de confiance dans les systèmes bancaires nationaux est ainsi moins probable.

Une garantie commune des dépôts à l'échelle européenne pourrait en principe accroître encore cette confiance. Mais les assurances ne couvrent en général que les dommages à venir et non ceux qui existent déjà. Les banques de la zone euro devraient par conséquent soit intégralement garantir leurs prêts douteux par des provisions, soit s'en débarrasser afin de pouvoir participer à une garantie commune des dépôts.

Comme pour toute assurance, il convient de plus de veiller à ce que cette assurance ne génère pas des incitations à prendre des risques inconsidérés. Dans ce contexte, il ne s'agit pas uniquement d'un accord trop laxiste de crédits au secteur privé, mais notamment d'un octroi excessif de crédits à des États.

La crise des dettes souveraines a mis nettement en évidence que les prêts accordés à des administrations publiques ne sont pas exempts de risques. Cependant, dans la règlementation bancaire européenne, on continue à faire comme si les prêts accordés à des emprunteurs publics étaient exempts de tout risque. Une banque peut donc acquérir des titres d'emprunt d'État sans pour autant devoir disposer de fonds propres supplémentaires. Pour les banques, il peut ainsi être intéressant d'investir dans des titres d'emprunt d'État au lieu d'accorder des prêts à des emprunteurs privés.

De plus, les banques témoignent d'une disposition aucunement irrationnelle à acquérir précisément en temps de crise en priorité les titres de leur propre pays. En effet, ce faisant, une banque lie sa propre destinée à celle de l'État. En cas d'insolvabilité de l'État, un grand nombre de banques échoueront de toute façon ; si l'État reste solvable, les banques feront de bonnes affaires parce qu'elles profiteront des paiements accrus des intérêts de l'État.

Somme toute, une partie considérable des titres d'emprunt d'État figure dans les bilans des banques du pays concerné, et ceci n'a pas fondamentalement changé avec les importants achats de titres d'emprunt d'État réalisés par les banques centrales de l'Eurosystème. Dans certains pays de la zone euro, ceci concerne toujours 10 % du total du bilan des banques de ces pays.

Les banques détenant autant de titres d'emprunt d'État ne seraient certainement pas en mesure de faire face à une réduction des dettes. Ceci déclencherait un cas de dédommagement dans la garantie des dépôts et de ce fait, par le biais d'une garantie européenne des dépôts, le risque d'un défaut de paiement d'un État serait couvert également par l'assurance dans un autre pays.

La structure des incitations, d'ores et déjà problématique, résultant du traitement préférentiel dont bénéficient les emprunteurs publics pourrait même encore s'accentuer : la propension à l'endettement des États pourrait continuer à croître.

Aux États-Unis, ce problème ne se pose pas ainsi. En effet, leur constitution interdisant à la plupart des États fédérés de contracter des dettes, le fonds de garantie des dépôts (FDIC) n'y assure que des risques bancaires privés et non pas des risques budgétaires de différents États fédérés.

Un prérequis essentiel pour une garantie européenne des dépôts serait par conséquent de mettre fin au traitement préférentiel des titres d'emprunt d'État dans la réglementation bancaire. Les crédits accordés aux États devraient être traités de la même manière que ceux accordés aux entreprises et aux particuliers. Leur montant devrait être limité et ils devraient être couverts de manière adéquate par des fonds propres.

L'harmonisation, déjà mentionnée, des règles d'insolvabilité et un accès efficace aux garanties de crédits sont d'autres prérequis pour une garantie commune des dépôts.

Autre enseignement majeur du fédéralisme budgétaire aux États-Unis : seul le niveau qui agit financièrement est tenu responsable. Il existe un budget dédié au niveau communautaire, qui est également contrôlé au niveau fédéral. Mais les États fédérés assument leur propre responsabilité financière. C'est ainsi que ni le gouvernement fédéral américain ni d'autres États fédérés ne sont venus en aide à l'État de Californie lorsqu'il s'est trouvé en difficulté de paiement suite à la crise financière.

C'est également pour cela que bon nombre d'États fédérés disposent de ce que l'on appelle les "Rainy Day Funds". En raison de l'interdiction de s'endetter, ils transfèrent les excédents budgétaires dans ces fonds pour pouvoir y avoir recours en cas de ralentissement économique.

Contrairement aux États fédérés américains, les pays de la zone euro ont le droit de s'endetter pour stabiliser l'économie en période de ralentissement. Un État membre qui observe le Pacte de stabilité et de croissance et limite son déficit budgétaire structurel comme prévu à 0,5 % du produit intérieur brut, disposera face au ralentissement d'une marge fiscale s'élevant tout de même à 2,5 points de pourcentage jusqu'à la limite des 3 % ; et en cas de dégradations économiques graves, les règles budgétaires ont de toute façon prévu des exceptions. Par conséquent, la zone euro n'a pas besoin de "Rainy Day Funds" tels qu'ils existent aux États-Unis ni même de fonds prévoyant un partage interétatique des risques.

De même, l'Europe n'a pas besoin d'un dispositif qui, dans une période de ralentissement conjoncturel, viendrait en aide à un État membre, pis encore sans définir de conditions de politique économique à remplir, pour y stabiliser les investissements publics.

Une politique financière responsable ne peut être escomptée que si chaque pays doit répondre lui-même de ses dettes. C'est pourquoi, conformément au principe de la responsabilité budgétaire individuelle, les dispositions règlementaires du Pacte de stabilité et de croissance devraient être observées de manière plus conséquente. À cet effet, il s'agit de simplifier les règles budgétaires et de les rendre plus transparentes afin que les milieux publics puissent évaluer leur respect.

Les récentes propositions de la Commission visant à transposer le pacte budgétaire en droit européen ne permettraient pas de simplifier les règles budgétaires ; par ailleurs, les évaluations de la Commission n'en seraient pas moins discrétionnaires. Au regard de l'objectif important consistant à renforcer l'effet contraignant des règles budgétaires et de consolider les finances publiques des États membres de manière durable, elles ne sont d'aucune aide.

La proposition de la Commission de mettre en place au niveau européen un ministre des Finances qui serait à la fois président de l'Eurogroupe et vice-président de la Commission, ne promet pas plus de discipline budgétaire. Dans le passé, la Commission a trop souvent fait des compromis au détriment de la discipline budgétaire.

Il serait donc préférable de confier la supervision budgétaire à une autorité indépendante. Ceci permettrait de définir en toute clarté où l'analyse impartiale prend fin et où la concession politique commence. Cette autorité pourrait être le Mécanisme européen de stabilité (MES) que la Commission européenne souhaiterait de toute façon transformer en Fonds monétaire européen (FME). Un projet auquel il n'y aurait aucune raison de s'opposer si un tel FME était amené à se concentrer sur la prévention et la gestion des crises. Car la crise dans la zone euro a montré qu'un prêteur en dernier ressort peut s'avérer utile pour des États confrontés à des situations exceptionnelles. En effet, une perte abrupte de l'accès aux marchés des capitaux entraînerait dans le pays concerné des coûts d'adaptation élevés.

Les aides financières du MES permettent aux États membres par contre de procéder à une adaptation économique prolongée et ordonnée. En contrepartie, l'État concerné s'engage à mettre en œuvre des réformes économiques susceptibles de garantir durablement de solides finances publiques et d'accroître la compétitivité du pays.

Les règles du MES prévoient que seuls les États membres en situation temporaire d'illiquidité peuvent bénéficier de ce mécanisme de soutien, et non pas ceux en situation d'insolvabilité. Cependant, dans une situation d'urgence, la différence entre les deux statuts est difficile à évaluer de manière fiable. C'est pourquoi les conditions d'émission de nouveaux titres d'emprunt d'État dans la zone euro devraient être modifiées de manière à ce que l'échéance se prolonge automatiquement, par exemple de trois ans, pour tous les titres dès qu'un État demande un programme MES.

Ceci apporte un gain de temps permettant de différencier entre illiquidité et insolvabilité sans dégager les investisseurs de leur responsabilité et sans reporter les risques sur les contribuables européens. De cette façon, le besoin de financement d'un programme MES pourrait être sensiblement réduit et l'éventail du fonds de sauvetage considérablement élargi.

Tout ceci peut également être réalisé avec un FME. Néanmoins, il serait regrettable qu'un FME soit associé à un partage des risques budgétaires par la petite porte. Avant de désigner le FME par exemple comme prêteur de dernier ressort pour le fonds de résolution bancaire, il s'agit d'abord de procéder à une réduction substantielle des arriérés dans les bilans des banques.

Au lieu de réfléchir sur un partage accru des risques budgétaires, il serait plus judicieux à mon avis de définir des tâches susceptibles d'être mieux accomplies en commun qu'au niveau individuel de chaque État et aussi de les financer en commun. Mais ces tâches concernent en majorité l'ensemble des pays membres de l'Union européenne et non pas seulement ceux de la zone euro.

Ainsi, le budget de l'Union européenne pourrait, dans le respect du principe de subsidiarité, s'orienter plus fortement sur les tâches futures, de la défense et la sécurisation des frontières jusqu'à l'éducation et l'infrastructure digitale. Les pays et régions plus faibles sur le plan économique pourraient profiter du financement commun de tâches définies dans une approche commune ; en effet, les contributions au budget de l'UE se définissent essentiellement sur la base de la performance économique.

Il existe donc toute une série d'approches permettant d'augmenter la stabilité de la zone euro et de faire évoluer l'Union européenne. Par contre, un partage budgétaire substantiel des risques n'est pas nécessaire pour assurer le fonctionnement d'une union monétaire.

C'est également au regard des finances publiques dans la zone euro que devrait être appliqué le principe "celui qui profite doit également assumer la responsabilité". Ce principe de responsabilité est un élément constitutif de l'économie sociale de marché : il assure une prise de décision responsable. Un débat résolument tourné vers le futur sur des tâches communautaires pertinentes ferait également avancer l'Europe.

Informations supplémentaires

L'auteur

Contribution de Jens Weidmann,
Président de la Deutsche Bundesbank

Contact

Service de presse

+49 69 9566-3511

+49 69 9566-3077

presse@bundesbank.de