1 Deutsches Finanzsystem stabilisiert

Im Spätsommer 2008 befand sich das internationale Finanzsystem am Rande eines Zusammenbruchs. Die Aktivität auf den Interbanken-Geldmärkten kam nahezu zum Stillstand. In den längeren Fristen gab es kaum noch Umsätze. Die Unsicherheit war enorm. Die Aufschläge für unbesicherte Ausleihungen lagen um das 50fache über ihren Vorkrisen-Werten. Sämtliche Indikatoren zur Abbildung von Risiken – ob an Aktien-, Anleihe-, Kredit- oder Derivatemärkten – wiesen historisch einmalige Stände auf. Die internationale Finanzkrise drohte in Wechselwirkung mit einem seit mehr als einem halben Jahrhundert nicht erfahrenen Einbruch des globalen Wachstums in eine kaum noch kontrollierbare Abwärtsspirale zu münden.

Seit dem Frühjahr 2009 ist es aber zu einer spürbaren Stabilisierung gekommen. Diese reflektiert jedoch ebenso beispiellose gegenhaltende Maßnahmen von Haushalts-, Geld- und Finanzmarktpolitik. Nur dank dieser außergewöhnlichen, weltweit eingesetzten Politikmaßnahmen konnte Schlimmeres verhindert werden. Erst nachdem der öffentliche Sektor – auch in Deutschland – die Rolle des „Risikonehmers letzter Zuflucht“ übernommen hatte, gelang es, sowohl das internationale als auch das deutsche Finanzsystem zu stabilisieren. Dies ist der Hintergrund, vor dem wir den diesjährigen Bundesbank-Finanzstabilitätsbericht präsentieren können.

Die inländischen Kreditinstitute profitieren derzeit von der Aufhellung der globalen wirtschaftlichen Aussichten. Die Perspektiven haben sich gerade für die durch ihre hohe Auslandsverflechtung geprägte deutsche Volkswirtschaft wieder merklich verbessert. Das begünstigt unmittelbar die Umfeldbedingungen für die Finanzindustrie.

Dennoch haben wir noch eine schwierige Wegstrecke vor uns. Dem deutschen Bankensystem stehen erhebliche Herausforderungen bevor. Zweck des vorliegenden Finanzstabilitätsberichts ist es deshalb, die Risikolage und die Widerstandsfähigkeit des deutschen Finanzsystems einzuschätzen – im Lichte möglicher, aber nicht unrealistischer ungünstiger Entwicklungen.

Die jüngsten Aufwärtsrevisionen der Wachstumsprognosen dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass die globale Aufhellung hauptsächlich auf die umfangreichen Konjunkturprogramme zurückzuführen ist. Die in Gang gekommene Sanierung des Finanzsektors bleibt anfällig gegenüber Rückschlägen im realwirtschaftlichen Erholungsprozess. Der Aufschwung ist noch keineswegs selbsttragend. Das kommende Jahr wird zeigen, inwieweit es gelingt, die abebbenden öffentlichen Impulse durch privatwirtschaftliche Eigendynamik – das Aufschwung-typische Zusammenspiel von Nettoexporten, Investitionen und privatem Verbrauch – abzulösen. Das ist noch nicht gewährleistet. Deshalb wäre es fehl am Platze, die Finanz- und die damit eng verknüpfte Wirtschaftskrise schon als überwunden anzusehen.

Bereits eine länger währende Stagnationsphase in den wichtigsten Volkswirtschaften würde ein bedeutsames Risiko für die Finanzstabilität darstellen. Dann wäre es wahrscheinlich, dass die fürs Erste durchbrochene, sich selbst verstärkende Rückkoppelungsschleife zwischen Realwirtschaft und Finanzsystem erneut auflebt. Daher ist der Ausstieg aus den Stabilisierungsmaßnahmen nur in dem Maße zweckgerecht, in dem sich das Marktumfeld und die Widerstandskraft des Finanzsektors nachhaltig ver­bessert haben.

Gleichzeitig darf nicht übersehen werden, dass in den umfangreichen stützenden und stimulierenden Maßnahmen auch erhebliche mittel- und langfristige Risiken liegen. Dies gilt in erster Linie für die in vielen Industrieländern rapide gestiegene Staatsverschuldung. Über die in den Haushalten bereits ausgewiesene Verschuldung hinaus stellen die Bankenrettungspakete eine weitere potenzielle Belastung für den Staat dar. Transparente und glaubwürdige Strategien für eine Rückführung der geld- und fiskalpolitischen Impulse sowie der Stützungsmaßnahmen im Bankensektor sind daher unabdingbar. Verlöre die Politik ihre Glaubwürdigkeit, so fände das einen Niederschlag in den Risikoprämien und im Zinsniveau. Höhere Zinsen wären mit negativen Folgen für die Investitionsausgaben und damit das Wachstumspotenzial verbunden. Zudem würden sie unmittelbar die für längere Fristen erforderlichen Konsolidierungsanstrengungen der öffentlichen Haushalte erschweren. Deshalb ist entscheidend, dass die Erwartungen der Marktteilnehmer hinsichtlich einer stabilitätsorientierten Geld- und einer tragfähigen Fiskalpolitik fest verankert bleiben.

2 Weitere Herausforderungen zu bewältigen

Die staatliche Unterstützung gibt dem Finanzsystem Zeit, Verluste zu verarbeiten und sich auf abzusehende Belastungen vorzubereiten. Die öffentlichen Interventionen haben sich zudem vorteilhaft auf die operativen Ertragsaussichten ausgewirkt. Die kurzfristigen Zinsen weisen Tiefstände auf. Die Zinsstruktur ist ausgesprochen steil. Dies ermöglicht erhebliche Ergebnisbeiträge aus der Fristentransformation. (s. Präsentation, Folie 6). Die Gebühreneinnahmen entwickeln sich nicht zuletzt aufgrund der hohen, krisenbedingten Emissionen staatlicher Anleihen sehr kräftig. Die Provisionseinkünfte werden zudem von der regen Emissionstätigkeit der Unternehmen gestärkt. Hinzu kommt die seit dem Frühjahr 2009 positive Entwicklung an den Aktien- und Kreditmärkten, welche den Banken ein verbessertes Handelsgeschäft ermöglicht. Diese Entwicklung ist allerdings fragil. Sie basiert auf außergewöhnlichen und deshalb korrekturbedürftigen Maßnahmen. Es ist nicht die neue Nachkrisen-Normalität.

Hier soll aber keinesfalls der Eindruck vermittelt werden, dass die deutschen Institute den Ernst der Lage nicht erkannt und sich zurückgelehnt hätten. Sie haben ihre Bilanzsummen konsolidiert und ihre Eigenkapitalausstattung verbessert. So ist die durchschnittliche Kernkapitalquote von Mitte 2007 bis Mitte 2009 um 2,4 % gestiegen (s. Präsentation, Folie 7). Vorteilhaft ist weiterhin, dass die Ausgangslage für eine Bewältigung der Finanzkrise in Deutschland im internationalen Vergleich relativ günstig ist. Zum einen ist die Verschuldung der inländischen Unternehmen und der privaten Haushalte vergleichsweise moderat. Entsprechend gering ist derzeit der Anteil notleidender Kredite. Zum anderen zeigt die Entwicklung der Immobilienpreise in Deutschland keinerlei Anzeichen einer Blasenbildung. Das begrenzt die Kreditrisiken im Bereich der Immobilienfinanzierung.

Aber auch im Fall einer andauernden konjunkturellen Erholung stehen für die deutschen Banken noch beachtliche Belastungen aus. So ist in den Bilanzen weiterhin ein nicht unerheblicher potenzieller Abschreibungsbedarf enthalten. Nach unserer Einschätzung dürften die Banken die größte Welle der Abschreibungen aus Verbriefungen allerdings hinter sich haben. Auf Basis der aktuellen Marktpreise ermitteln wir modellgestützt noch einen Wertberichtigungsbedarf in Höhe von etwa 10 Mrd € bis 15 Mrd € (s. Präsentation, Folie 11). Setzt sich die seit März 2009 anhaltende Werterholung fort, so würden sich die Verluste im Gesamtportfolio weiter verringern.

Die zu erwartende Entwicklung im Kreditbuch steht jedoch unter anderen Vorzeichen. Hier weisen die Abschreibungen typischerweise einen zyklischen Nachlauf auf. Deshalb dürften die Wertberichtigungen auf Buchkredite die Ertragslage der Banken mithin noch einmal stärker belasten. Für das Kreditbuch zeigt sich nach unseren Schätzungen ­ein noch zu verarbeitender Wertberichtigungsbedarf zwischen 50 Mrd € und 75 Mrd €. Die Schätzungen (s. Präsentation, Folie 12) unterliegen derzeit jedoch einer besonders hohen Prognoseunsicherheit. Die in den ökonometrischen Modellen ermittelten historischen Zusammenhänge sind für Projektionen gegenwärtig insofern nicht so belastbar, wie wir es zuvor gewohnt waren. Auf Basis der verfügbaren Informationen kommen wir zu einer angemessenen Einschätzung des ausstehenden Wertberichtigungsbedarfs. Verstärkt sich die konjunkturelle Erholung weiter, wovon jüngste Prognosen ausgehen, würden die Verluste niedriger ausfallen. Wichtig ist hier, dass der geschätzte Wertberichtigungsbedarf nicht automatisch dem Kapitalbedarf entspricht. Zur Deckung anfallender Verluste können offenkundig auch laufende Erträge oder vorausschauende Verlustrückstellungen herangezogen werden.

Dennoch entspricht es dem Vorsichtsprinzip, sich gegen mögliche negative Entwicklungen zu wappnen. Die Kreditinstitute haben Zeit gewonnen, sich zu stärken und ihre „Altlasten“ zu verarbeiten. Sie sollten die entstandenen Spielräume in erster Linie dazu nutzen, um Risikovorsorge zu treffen, ihre Kapitalpolster zu kräftigen und die Kosteneffizienz zu erhöhen. Damit wäre auch die notwendige Grundlage für einen Aufschwung geschaffen. In diesem würde die derzeit schwache Kreditnachfrage deutscher Unternehmen wieder ansteigen. Diese sollte auf ein risikoadäquat bepreistes Kreditangebot treffen, das nicht durch eine unzureichende Kapitaldecke begrenzt wird.

3 Makroprudenzielle Ausrichtung der Aufsicht und Regulierung

Nachdem es gelungen ist, das Finanzsystem zu stabilisieren, stehen Regierungen, Zentralbanken und Aufsichtsbehörden weltweit nun vor der Herausforderung, die richtigen Konsequenzen aus der Krise zu ziehen. Finanzstabilität weist die Kennzeichen eines öffentlichen Gutes auf. Sie kann daher nicht rein privat gewährleistet werden. Es gibt einen Unterschied zwischen privater und gesamtwirtschaftlicher Rationalität. Einzelwirtschaftlich zweckgerechtes Handeln mag Nebenfolgen auslösen, die aus einer systemischen Stabilitätsperspektive problematisch sind. Man kann deshalb auch nicht erwarten, dass Finanzstabilität problemlos aus privater Interaktion entsteht. Fehlende Finanzstabilität ist allerdings mit – wir haben es erfahren – enormen gesellschaftlichen Kosten verbunden. Wir arbeiten daher zusammen mit nationalen und internationalen Institutionen intensiv daran, die richtigen Lehren zu ziehen und aufgetretene Schwachstellen zu beseitigen. Da die Ursachen der Krise vielschichtig und komplex sind, gibt es keine einfachen Antworten. Zweckgerecht sind vielmehr detaillierte Änderungen und Ergänzungen des regulatorischen und aufsichtlichen Regelwerks. Gründlichkeit muss dabei Vorrang vor Eile haben! 

Als eine zentrale Erkenntnis aus der Krise gilt, dass die traditionelle mikroprudenzielle, also auf das Einzelinstitut ausgerichtete Sichtweise nicht mehr angemessen ist. Sie ist durch eine makroprudenzielle Aufsicht zu ergänzen. Die einzelwirtschaftliche Aufsichtsperspektive – das muss hier eigentlich nicht erwähnt werden – bleibt zwar unabdingbar. Sie reicht für eine wirksame Krisenvorbeugung, bei der der systemische Stress im Mittelpunkt steht, aber bei weitem nicht aus. Ohne den Blick auf das System als Ganzes bleiben die im System, mithin aus dem Zusammenspiel der Finanzmarktakteure erwachsenden Risiken ausgeblendet. Diese endogen geschaffenen und nicht von außen – insbesondere der Realwirtschaft – herangetragenen Risiken erwachsen aus gleichgerichtetem Verhalten. Sie können im Ergebnis zu einer zu großen Homogenität führen. Diese macht Systeme generell verletzlich. Das gilt vor allem etwa für das Liquiditätsrisiko. Hier können durch Rückkoppelungseffekte – zwischen schwieriger Refinanzierungs- und problematischer Marktliquidität – systemische Abwärtsspiralen entstehen. Davon sind dann vor allem die Repo-Märkte betroffen. Die systemische Perspektive hat damit insbesondere für stärker marktorientierte (statt durch Bankenintermediation geprägte) Finanzsysteme eine besondere Bedeutung. 

Bei der Ausgestaltung der makroprudenziellen Aufsicht und Regulierung sind mithin vielfältige, komplexe Fragen aufgeworfen. So können prozyklische Elemente der Regulierung – das mag die Eigenkapitalanforderungen aber auch Rechnungslegungsgrundsätze betreffen – die Auf- und Abschwünge des Finanzsystems verstärken. Wirken die Anforderungen im Aufschwung anders als im Abschwung, so betrifft dies unmittelbar die Realwirtschaft. Im Aufschwung kann so der Aufbau kreditfinanzierter Ungleichgewichte begünstigt werden. Die gleichen Mechanismen können auch Rückkoppelungseffekte negativer Marktentwicklungen im Verlauf einer Krise akzentuieren. Es folgen im Aggregat destabilisierende Wirkungen. Um diese Rückkoppelungseffekte zu begrenzen, sollte künftig mehr Gewicht auf ausreichende und insbesondere auch gegenzyklisch wirkende Risikopuffer gelegt werden.

Eine zweite Herausforderung liegt in der Vernetztheit des Finanzsystems. Diese ist offenkundig ein notwendiger Bestandteil eines jeden modernen Finanzsystems. Aus dieser unabweisbaren Interdependenz resultieren aber Nebenfolgen, gesamtwirtschaftliche Kosten, die nicht individuell berücksichtigt werden. Diese systemischen Externalitäten wachsen mit der Vernetztheit und der Größe der Institute. Der makroprudenzielle Ansatz liefert deshalb Gründe dafür, dass Finanzintermediäre je nach ihrer Stellung im Gesamtsystem unterschiedlich behandelt werden. Diese funktionale Sicht rechtfertigt zudem, dass auch Akteure außerhalb des klassischen Bankensystems, sofern sie ähnliche Funktionen erfüllen oder Rollen wahrnehmen, identisch behandelt werden. Eine besondere Schwierigkeit stellt in diesem Zusammenhang die angemessene Regulierung und Aufsicht großer oder stark vernetzter Institute dar, deren Zusammenbruch das gesamte Finanzsystem gefährdet (Too-Big- bzw. Too-Interconnected-to-Fail-Problema­tik). Diese Situation begründet unmittelbar eine höhere Aufsichtsintensität. Darüber hinaus sind auch zusätzliche Eigenkapitalanforderungen analytisch naheliegend. Allerdings ist zu beachten, dass die praktische Umsetzung dieser theoretisch zweckgerechten Ideen, übrigens ebenso wie die Formulierung antizyklisch wirkender Eigenkapitalegeln, mit einigen Schwierigkeiten verbunden ist. Daraus kann aber nicht folgen, dass man das Thema verdrängt. Die möglichen gesellschaftlichen Opportunitätskosten wären gravierend.

Diese knappen Anmerkungen machen deutlich, dass die Erweiterung der Mikro- um eine Makroperspektive Zentralbanken und Aufsichtsbehörden vor große Herausforderungen stellt. Deshalb widmet sich die Bundesbank der makroprudenziellen Analyse zukünftig mit besonderem Engagement. Seit Mai 2009 hat sie ihre Arbeiten zu diesen Fragen funktionsgerecht in dem neuen Zentralbereich Finanzstabilität gebündelt. Dieser Bereich zeichnet auch für den vorliegenden Stabilitätsbericht verantwortlich. 

Die richtige Ausgestaltung der makroprudenziellen Aufsicht ist tatsächlich Work in Progress. Hier stehen wir mitten in einer Phase intensiver Erörterung. In einigen Bereichen konnten allerdings bereits konkrete Fortschritte erzielt werden. In diesem Zusammenhang ist insbesondere die Reformagenda zu nennen, die im Rahmen des G20-Gipfelprozesses und zu weiten Teilen unter Federführung des Financial Stability Boards (FSB) abgearbeitet wird. Aufgrund der erheblichen wechselseitigen und grenzüberschreitenden Einflüsse ist die Regelsetzung aus guten Gründen internationalisiert. Inkonsistenzen laden zu Regulierungsarbitrage ein. Sie erhöhen damit tendenziell die systemische Verletzlichkeit. Deshalb engagiert sich die Bundesbank intensiv in der Arbeit des FSB. Auch an dieser Stelle will ich mich auf die Nennung zweier Aspekte beschränken, die in der internationalen Diskussion eine einhellige Zustimmung finden.

Es besteht erstens Übereinstimmung in einem eingangs bereits erwähnten Punkt: Wir müssen die Widerstandsfähigkeit der Finanzinstitute stärken; die Kapital- und Liquiditätspuffer, mit denen Krisen abgewettert werden könnten, müssen größer werden. Robustere Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen sowie eine bessere Erfassung von Risikopositionen sind zudem notwendig, um die Gefahren, die aus übermäßigen Fremdkapitalhebeln rühren, künftig besser zu kontrollieren. Zweckgerecht ist es, wenn bei der Ausformulierung der Details und der Umsetzung die spezifischen Eigenschaften nationaler Finanzsysteme Berücksichtigung finden. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die geplante qualitative Verbesserung der Eigenkapitalausstattung von Banken. Dabei kommt es auf deren Funktion – die Fähigkeit zur Absorption von Verlusten – und nicht auf Rechtsformen an. Vor dem Hintergrund der weiterhin schwierigen Umfeldbedingungen ist auch evident, dass angemessene Übergangsfristen gewahrt werden müssen. Ansonsten würde der Weg für eine kapitalbedingte Kreditangebotsverknappung bereitet.

Zweitens müssen wir die Anreizstrukturen im Finanzsystem stärker auf eine nachhaltige Entwicklung ausrichten. Dem dient auch die Erhöhung der Transparenz, welche die – allein allerdings nicht ausreichende – Marktdisziplin unterstützt. Dies gilt in besonderem Maße für den Verbriefungsprozess. Signifikant verbesserte Qualitäts- und Integritätsstandards sind eine entscheidende Voraussetzung, um den Verbriefungsmarkt wiederzubeleben. Die Originatoren sollten – etwa durch eine vertikale Beteiligung an den Verbriefungen – ein eigenes Interesse haben, dass alle Risiken (auch die des Gleichlaufs der Ausfälle) – angemessen abgebildet sind. Sofern die Instrumente in dieser Weise anreizverträglich ausgestaltet sind, können sie wirksam zur Refinanzierung des Bankensektors dienen. Sie schaffen damit auch – worauf es aus einer Wertschöpfungsperspektive in erster Linie ankommt – die Voraussetzung für eine verlässliche und korrekt bepreiste Kreditvergabe an Unternehmen.

Im Ergebnis dürften die international abgestimmten Reformen die Stabilität des Finanzsystems spürbar erhöhen. Im Mittel bedeuten sie wohl moderatere Ertragsaussichten im Finanzsektor. Diese sollten gleichzeitig aber auch weniger volatil und damit robuster ausfallen. Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen Kosten, die Schieflagen von Finanzinstituten verursachen können, erscheint dieser Preis zur Gewährleistung von Finanzstabilität jedoch angemessen. Schließlich werden auch die Institute selbst von einer höheren Stabilität des Finanzsystems nachhaltig profitieren.

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• Präsentation "Finanzstabilitätsbericht 2009 der Deutschen Bundesbank"