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Rede
Dr. Andreas Dombret Mitglied des Vorstands der Deutschen Bundesbank bis 30. April 2018

Kleine Banken, große Regeln? Perspektiven für mehr Verhältnis­mäßigkeit in der Regulierung

RWGV Vorstandsforum

Rösrath-Forsbach | 06.02.2017

1 Einleitung

Lieber Herr Barkey,
sehr geehrte Damen und Herren,

vielen Dank für die freundliche Begrüßung. Ich freue mich darauf, mich heute mit Ihnen über Verhältnismäßigkeit in der Regulierung auszutauschen – ein Thema, das mir persönlich sehr am Herzen liegt. Und es könnte wohl kaum einen besseren Rahmen, kaum ein passenderes Publikum für dieses Thema geben, als hier bei Ihnen und dieser Veranstaltung. Deshalb herzlichen Dank für Ihre Einladung zu diesem interessanten Forum.

Wie Sie alle bestens wissen, haben wir in den Jahren seit der Finanzkrise umfangreiche Renovierungsarbeiten an der Bankenregulierung vornehmen müssen und vorgenommen. Den Grundstein dafür haben wir nicht zuletzt im Baseler Ausschuss gelegt. Unsere Arbeiten dort waren geprägt von den Lehren aus der Finanzkrise. Unser Fokus lag folgerichtig auf den großen, international vernetzten Banken, die in der Krise die Hauptrolle gespielt hatten. Dadurch ist das Baseler Rahmenwerk ausgesprochen umfangreich geworden. Und das ist im Großen und Ganzen auch gerechtfertigt, spiegelt es doch die enorm gestiegene Komplexität des globalen Bankgeschäfts wider.

Allerdings betreffen die neuen Regeln nicht nur die "Global Player", also die ganz großen, weltweit aktiven Institute. Denn die Vorgaben des Baseler Ausschusses bilden die Grundlage für Reformen auf europäischer und auf nationaler Ebene, die letztendlich die Rahmenbedingungen für Ihre Arbeit und für die Ihrer Mitarbeiter bilden.

Mit der Anwendung der Baseler Standards, meine sehr geehrten Damen und Herren, und der entsprechenden europäischen Regeln auf alle Banken und Sparkassen folgt man der prinzipiell guten Idee, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden und gleiche Anforderungen an gleiche Geschäfte und die damit verbundenen Risiken zu stellen.

Allerdings: Das Geschäftsmodell kleiner, regionaler Banken ist – trotz mancher Überschneidungen – kaum vergleichbar mit jenem der großen, international aktiven, kapitalmarktorientierten Institute. Diesem Umstand trägt das regulatorische Rahmenwerk zwar bereits heute teilweise Rechnung, denn es enthält schon jetzt Abstufungen abhängig von Institutsgröße und Geschäftsmodell. Dennoch verursachen viele regulatorische Anforderungen hohe Fixkosten. Ich denke hier zum Beispiel an die Beschaffung neuer IT-Systeme und ihren laufenden Betrieb oder an die Beschäftigung von Personal, das die Einhaltung der Regeln – die Compliance – sicherstellt. Große Banken profitieren von Skaleneffekten, die ihre kleineren Wettbewerber nicht oder nur sehr eingeschränkt nutzen können.

Diese übermäßige Belastung kleinerer Institute macht mir Sorgen – und zwar aus mehreren Gründen. Erstens widerspricht sie der Idee des "level playing field", also der Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Banken und Sparkassen. Regeln, die einen Teil der Institute über Gebühr belasten, sind mit Blick auf die Schaffung fairer Wettbewerbsbedingungen – lassen Sie mich das ganz deutlich sagen – kontraproduktiv. Zweitens, und das ist genauso schwerwiegend, entstehen nach meiner Auffassung problematische Anreize, wenn durch Regulierung die Größe eines Instituts zum Vorteil wird.

Wenn die Krise uns eines gelehrt hat, dann, dass große und mittlere Institute die Finanzstabilität gefährden können, wenn sie ins Wanken geraten. Darüber hinaus würde eine schleichende Vereinheitlichung des Bankensektors die Auswahl für den Kunden verringern. Das gilt natürlich insbesondere für die vielseitige Banken- und Sparkassenlandschaft in Deutschland.

Das Thema der Verhältnismäßigkeit liegt mir schon seit langem am Herzen. Und es gewinnt inzwischen immer mehr an Fahrt. So hat die Europäische Kommission im November letzten Jahres einen Vorschlag vorgelegt, wie die Kapitaladäquanzrichtlinie, also die CRR, und wie weitere europäische Regelwerke überarbeitet werden sollen. Viele dieser Vorschläge fallen in den Bereich der Verhältnismäßigkeit. Auch in einer Expertengruppe in der Kommission wird dieses Thema diskutiert. Parallel arbeitet die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA an einer detaillierten Datenbasis, um die Auswirkungen der europäischen Regeln auf kleinere Institute besser analysieren zu können. Darüber hinaus gab es verschiedene europäische Arbeitsgruppen zu dem Thema, in der sich Teilnehmer aus der Finanzindustrie und der Aufsicht austauschen können. Auch in Deutschland haben wir eine solche Arbeitsgruppe mit Vertretern des Finanzministeriums, der Aufsicht und den Spitzenverbänden der Kreditwirtschaft gegründet, die einen umfassenden Dialog zum Thema Verhältnismäßigkeit gewährleistet.

Dass das Thema nun auf breiter Front angegangen wird, bedeutet auch, dass es jetzt um die konkrete Anwendung geht. In welchen Bereichen sollten wir mehr Verhältnismäßigkeit wagen? Und wie setzen wir das um? Die heutige Veranstaltung möchte ich dazu nutzen, um auf diese beiden Fragen näher einzugehen.

2 Leitplanken für die Debatte um Verhältnismäßigkeit

Beginnen wir mit dem Inhalt, also mit der Frage, in welchen Bereichen mehr Verhältnismäßigkeit denkbar ist.

Lassen Sie mich zuallererst festhalten, dass Bankenregulierung und
-aufsicht heute schon verhältnismäßig ausgestaltet sind. In der Regulierung ist das Prinzip, verschiedene Betriebsgrößen und Risikoklassen unterschiedlich zu behandeln, bereits verankert. Die Eigenkapitalberechnungen bieten zum Beispiel in allen Risikoarten abgestufte Berechnungsformen, die auf die Bedürfnisse von kleinen und mittelgroßen Instituten zugeschnitten sind. Auch reduzierte Offenlegungspflichten helfen kleineren Instituten. In der Aufsicht finden wir das Prinzip der Verhältnismäßigkeit unter anderem in den Mindestanforderungen an das Risikomanagement: Zahlreiche Öffnungsklauseln sollen hier kleinen Instituten das Leben leichter machen.

Verhältnismäßigkeit in der Regulierung und Aufsicht ist also nicht neu und wird bereits an vielen Stellen gelebt. Aber ich bin überzeugt, dass wir an einigen Stellen noch weiter gehen sollten.

Ich sage bewusst: An einigen Stellen. Denn bei allen Überlegungen zum Thema Verhältnismäßigkeit müssen wir bestimmte Leitplanken beachten. Lassen Sie mich die folgenden vier Prinzipien zur Diskussion stellen:

  • Erstens sollte die Debatte um Verhältnismäßigkeit kein Deckmantel für eine Generalkritik an der Regulierung sein. Es muss differenziert und klug angegangen werden.
  • Zweitens dürfen keine Maßnahmen ergriffen werden, die die Finanzstabilität beeinträchtigen könnten. Das heißt unter anderem, dass mittelgroße, eng systemisch verflochtene Institute oder solche mit riskanten Geschäftsmodellen keine Erleichterungen erwarten können.
  • Drittens muss bei allen Maßnahmen ein Gleichgewicht hergestellt werden zwischen Entlastungen einerseits und dem Grundsatz der Gleichbehandlung andererseits.
  • Und viertens sollten wir, um wirksame Erleichterungen zu erwirken, dort ansetzen, wo der Schuh am meisten drückt.

Diese Leitplanken beschreiben einen klaren Weg. Besonders wichtig ist mir, dass dieser Weg nicht zu einer Absenkung von Solvenz- oder Liquiditätsvorschriften führt. Eine ausreichende Ausstattung mit Eigenkapital und mit liquiden Mitteln ist die wichtigste Verteidigungslinie für Bankenaufsicht und Finanzstabilität. Deshalb haben wir hier keinerlei Spielraum.

Eine Absenkung bei Eigenkapital und Liquidität kommt für mich auch für kleine Institute nicht infrage. Aber hier liegt auch überhaupt nicht das Problem der kleinen deutschen Institute. Der Schuh drückt in Wahrheit woanders; und zwar bei den operativen Anforderungen, die die Regulierung an kleine Institute stellt. Hier ist die Komplexität zu hoch – und für das Brot-und-Butter-Bankgeschäft der kleinen Institute nicht immer angemessen. Hier fehlt die passende IT. Genau hier fehlt das Personal. Hier liegen nach meiner Beobachtung die unverhältnismäßigen Belastungen.

3 Wo mehr Verhältnismäßigkeit denkbar ist ...

Was können wir also ganz konkret ansetzen? Ich sehe vor allem vier mögliche Bereiche: Die Offenlegung, das Meldewesen, die Vorgaben zu Vergütungssystemen und den Standardansatz zum Marktrisiko im Handelsbuch.

Beginnen wir mit der Offenlegung. Obwohl Verhältnismäßigkeit hier in einem gewissen Umfang bereits berücksichtigt wird, bleibt die Offenlegung eine große Herausforderung für viele Institute. Im Gespräch ist eine abgestufte Offenlegung. Kriterien dafür wären die Kapitalmarktorientierung eines Instituts und seine Größe, abgestuft nach signifikanten, nicht signifikanten und sogenannten "kleinen" Instituten. Das wäre ein Schritt in die richtige Richtung. Es wird allerdings zu prüfen und festzulegen sein, welche Schwellenwerte für die Abstufungen angemessen sind. Eine weitere Möglichkeit wäre, die Offenlegung nicht nur abzustufen, sondern zumindest bei solchen nicht kapitalmarktaktiven Instituten vollständig zu streichen, bei denen die Stärkung der Marktdisziplin ins Leere läuft.

Der zweite Bereich, in dem Verbesserungen für kleine Banken notwendig sind, ist der des Meldewesens. Ich weiß, dass Banken und Sparkassen heute sehr, sehr viele Informationen melden müssen. Und ich schlage vor, systematisch zu prüfen, welche dieser Informationen die Aufsicht wirklich braucht und welche künftig wegfallen können.

Auf EU-Ebene wird zurzeit diskutiert, inwieweit die Meldepflichten für kleinere Institute beschränkt werden können. Ich bin der Ansicht, dass bei kleinen Instituten ein Kernsatz von Daten zur Überwachung der aufsichtlichen Mindestanforderungen ausreichen könnte. Wir sollten deshalb über eine Art Basisansatz im Meldewesen nachdenken. Ein solcher Kernbereich sind zum Beispiel Meldungen zu Eigenmittelanforderungen oder Großkrediten.

Raum für mehr Verhältnismäßigkeit bietet auch ein dritter Bereich, und zwar die Vorgaben zu Vergütungssystemen. Hier können wir auf europäischer Ebene von erfolgreichen nationalen Modellen lernen. Denn in Deutschland haben wir seit Jahren eine bewährte Unterteilung der Vergütungsvorschriften in allgemeine und besondere Anforderungen. Damit sorgen wir dafür, dass nur die sogenannten "bedeutenden" Institute unter strenge Vorschriften fallen und nur diese zum Beispiel Teile einer variablen Vergütung zunächst zurückhalten müssen.

Damit möchte ich zum vierten und letzten Bereich kommen: Dem Standardansatz zum Marktrisiko im Handelsbuch. Ich gehe davon aus, dass viele kleinere Institute die  komplexen Anforderungen des neuen Basler Rahmenwerks nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand umsetzen könnten – zum Beispiel, weil die vorhandene und für kleine Banken betriebswirtschaftlich angemessene IT-Infrastruktur nicht auf solche Anforderungen ausgelegt ist. Der aktuelle Vorschlag der Kommission trägt dieser Sorge aber bereits teilweise Rechnung und ich glaube, dass wir hier auf dem richtigen Weg sind.

Meine Damen und Herren, wir haben zweifelsohne Spielräume für mehr Verhältnismäßigkeit, und ich habe vier Bereiche identifiziert. Lassen Sie mich aber auch betonen: Dies sind erste Überlegungen, und meine Ausführungen heute sollten nicht als abgeschlossene Agenda interpretiert werden. Sie sind Grundlage für den Dialog, den wir in Deutschland und in Europa jetzt führen sollten.

4 ... und wie wir das umsetzen können

Nachdem wir die Frage nach dem "Was" geklärt haben, folgt nun die Frage nach dem "Wie": Wie setzen wir die Vorhaben am wirksamsten um?

Auf diese Frage gibt es im Wesentlichen zwei Antworten. Erstens der schon heute praktizierte Ansatz. Zweitens ein grundsätzlicher Ansatz: Die Schaffung eines separaten Regelwerkes für kleine Institute – häufig diskutiert unter der Überschrift "Small und Simple Banking Box". Die nächsten Minuten meines Vortrags möchte ich dazu nutzen, um beide Varianten auf ihre Vor- und Nachteile hin zu beleuchten. Klar ist dabei, dass wir auf europäischer Ebene ansetzen müssen – egal, welchen Weg wir schlussendlich gehen.

Die laufende CRR-Überarbeitung bietet eine gute Gelegenheit, den schon heute bekannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stärker in den europäischen Regeln zu verankern.

Dieser Ansatz hat einen wesentlichen Vorteil: Er ist zügig und mit relativ geringem Aufwand umsetzbar. Das ist ein gewichtiges Argument. Die Herausforderung liegt aber darin, präzise und praxistaugliche Abstufungen zu definieren. Quantitativ eindeutige Schwellenwerte für jede Regel zu finden, ist keine leichte Aufgabe, Interpretationsprobleme können die Folge sein.

Mein Zwischenfazit lautet deshalb wie folgt: Der Vorteil dieser Variante liegt vor allem in ihrer einfachen Umsetzbarkeit. Der Nachteil: Es droht ein regelrechter Flickenteppich von Regeln und Ausnahmen, der kompliziert ist und darüber hinaus schwer zu überwachen.

Schauen wir uns nun die Alternative an, die "Small und Simple Banking Box". Inhaltlich steht der Begriff für die Abstufung der Aufsichtsstandards für nicht international aktive, kleine Banken und läuft auf ein zweigeteiltes System hinaus. Die vollständige Anwendung von Basel III in der EU würde also auf große oder die international tätigen, systemrelevanten Institute beschränkt sein.

Vorteil Nummer eins: Die Lösung wäre risikoadäquat. Es würden global tätige Institute global harmonisiert reguliert. Kleinere und regional tätige Institute würden abgestuften Regeln unterliegen, die den andersartigen Geschäftsmodellen und Risiken durch weniger komplizierte Anforderungen gerecht würden.

Der zweite Vorteil: Die Lösung sorgt für Klarheit und Einfachheit in der Anwendung. Für die Institute ist es deutlich einfacher, wenn es ein auf ihre Größe und ihr Geschäftsmodell zugeschnittenes Regelwerk gibt, als wenn sie sich durch ein universelles Regelwerk kämpfen und jede einzelne Vorschrift auf ihre Gültigkeit für das eigene Institut prüfen müssen.

Ein dritter Vorteil des Ansatzes liegt in seiner höheren Flexibilität. Aufgrund des kleineren Anwendungsbereiches eines separaten Regelwerkes könnten Anpassungen zügiger und mit geringerem Aufwand vorgenommen werden.

Wie sieht es mit den Nachteilen aus? Zunächst mag sich bei dem Gedanken an ein separates Regelwerk intuitiver Widerstand regen, denn die Lösung scheint mit dem Ansatz des "Single Rule Book" – also gleiche Regeln für gleiche Geschäftsaktivitäten – zu brechen; und dies ist immerhin eine grundlegende Idee der europäischen Aufsichtsarchitektur.

Zweitens könnte man einwenden, dass der Ansatz der Idee eines "level playing field" widerspricht. Denn kleine Institute konkurrieren im Privat- und Gewerbekundengeschäft mit den großen. Vereinfachte Regeln verzerren möglicherweise den Wettbewerb. Dem kann man entgegenhalten, dass die aktuelle Situation mit überbordenden Kosten bei der Regeleinhaltung für kleine Institute ebenfalls den Wettbewerb verzerren kann. Trotzdem sollten wir diesen Einwand ernst nehmen als Erinnerung daran, dass auch der Verhältnismäßigkeit natürliche Grenzen gesetzt sind.

Entscheidend für den Erfolg eines separaten Regelwerkes ist drittens die Frage der Abgrenzung. Wo läge die Schwelle für die Anwendung der vereinfachten Regeln? Welche Kriterien zöge man zur Abgrenzung heran? Der bisher vorherrschende Ansatz mit einzelnen Ausnahmen innerhalb der bestehenden Regelwerke hat den Charme, dass für jede Vereinfachung ein anderes Kriterium herangezogen werden kann. Bei einem separaten Regelwerk müssten wir nun ein Set von Kriterien finden, das trennscharf genau die Institute identifiziert, für die vereinfachte Anforderungen wirklich angemessen sind.

Das ist eine große Herausforderung, aber es ist auch nicht unmöglich. Man könnte auf die intelligente Verknüpfung von Kriterien setzen; zum Beispiel auf die Kombination eines Bilanz-Schwellenwertes mit einer aufsichtlichen Entscheidung, die das Risikoprofil der Institute berücksichtigt. Bei der Festlegung müssen wir uns bewusst sein: Je größer wir den Kreis der begünstigten Institute ziehen, desto geringer können die Vereinfachungen ausfallen. Denn manche Vereinfachungen, die für wirklich kleine Institute adäquat sind, kann ich mir für mittelgroße Institute schon nicht mehr vorstellen.

Es gibt also viele offene Fragen an die Idee eines separaten Regelwerkes. Wie halten wir die Möglichkeiten und Anreize für regulatorische Arbitrage gering? Wie gehen wir mit Instituten "auf der Grenze" um, die um unsere Einstufungsschwellen herum schwanken? Wie vermeiden wir Klippeneffekte?

Sind diese Fragen lösbar? Ich bin da recht optimistisch. Die Vorteile des Konzeptes liegen auf der Hand: Es ist risikoadäquat, klar, einfach und flexibel. Ich plädiere deshalb dafür, die Idee ergebnisoffen zu prüfen. Denn ein systematischer Ansatz ist in der Regel deutlich besser als eine Reihe von Notreparaturen.

5 Fazit

Meine Damen und Herren, ich bin überzeugt davon, dass die regulatorischen Reformen nach der Finanzkrise richtig und wichtig waren. Sie zurückzudrehen oder pauschal abzuschwächen, wäre ein großer Fehler – selbst dann, wenn diese Reformen den Banken und Sparkassen das Leben manchmal schwermachen. Deshalb sehe ich ein mögliches Absenken der Regulierungsanforderungen in den USA, das zur Diskussion steht, kritisch.

Wir sollten aber sehr wohl prüfen, welcher Anwendungsbereich für die neuen und die bestehenden Regeln angemessen ist. Dabei müssen wir den Nutzen für die Aufsicht, das heißt die Sicherstellung finanzieller Stabilität, abwägen mit dem Aufwand für die Institute. Als Faustregel gilt: Eine Regel, die für die Aufsicht entbehrlich ist, steht zur Disposition.

Was die Umsetzung angeht, plädiere ich dafür, die Idee eines separaten Regelwerkes ergebnisoffen zu prüfen. Bis wir so weit sind, sollten wir Möglichkeiten für mehr Verhältnismäßigkeit innerhalb des bestehenden Rahmenwerks ausloten.

Hierfür ist der Dialog mit den Instituten wichtig – denn Sie, meine Damen und Herren, wissen am besten, wo der Schuh drückt. Die kürzlich eingerichtete Arbeitsgruppe mit Vertretern des Finanzministeriums, der Aufsicht und der Kreditwirtschaft bietet dafür ein gutes Forum. Und auch unser heutiges Treffen ist eine Gelegenheit zum Gespräch und Gedankenaustausch. Darauf freue ich mich jetzt.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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