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Come ammortizzare meglio gli shock a cui è esposta l’area dell’euro?

Contributo Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15.12.2017

Il passo certamente più coraggioso in tal senso è stata la realizzazione dell'unione economica e monetaria. Tuttavia la crisi finanziaria e del debito pubblico ne ha spietatamente messo in luce i punti deboli: sviluppi sbagliati negli Stati membri, che li hanno resi economicamente vulnerabili, e difetti di costruzione nella struttura istituzionale.

Sulla strada per il superamento della crisi sono stati fatti notevoli sforzi. Proprio gli Stati membri che hanno maggiormente risentito della crisi hanno dovuto implementare riforme strutturali, ad esempio concernenti il mercato del lavoro, al fine di rendere più flessibili e più concorrenziali le loro economie nazionali.

Allo stesso tempo con il Meccanismo europeo di stabilità (MES) si è creato un paracadute che, in cambio di obblighi economici, può venire in aiuto degli Stati membri che si trovano in critiche situazioni finanziarie qualora sia in pericolo la stabilità finanziaria nell'area dell'euro. Inoltre è stata costituita un'unione bancaria e si sono poste le basi di un'unione del mercato dei capitali.

Si cadrebbe però in inganno se si credesse che l'area dell'euro ora sia attrezzata per qualsiasi evento. Anche in futuro può invece essere messa a dura prova da eventuali crisi regionali o settoriali. Su questo l'attuale buona situazione economica non deve illuderci. È soprattutto il forte allentamento della politica monetaria dell'Eurosistema che contribuisce a questa ingannevole tranquillità.

Il Presidente della Commissione europea, Juncker, ha affermato la scorsa settimana: "Dopo gli anni di crisi è arrivata l'ora di prendere nelle nostre mani il futuro d'Europa". Tenendo in mente la favorevole situazione economica ha citato Kennedy: "È meglio riparare il tetto quando splende il sole".

In effetti la casa europea dovrebbe essere irrobustita in modo che sia in grado di resistere a future tempeste. Perciò è positivo il fatto che la discussione sul futuro d'Europa abbia ripreso slancio. A tale proposito l'Europa sta per prendere una decisione fondamentale tra il rafforzamento del principio della propria responsabilità nazionale, come previsto nel Trattato di Maastricht, e una maggiore integrazione fiscale.

Uno sguardo oltre l'Atlantico ci fornisce indicazioni valide su come un'unione monetaria possa essere stabile senza rinunciare al principio della propria responsabilità. Negli Stati Uniti gli shock economici che colpiscono singoli Stati, vengono meglio ammortizzati rispetto a sviluppi simili nell'area dell'euro. E in tale contesto è interessante osservare che le forme fiscali di condivisione dei rischi tra gli Stati mediante imposte o spese statali giocano soltanto un ruolo secondario.

Negli USA, ma anche in Canada, sono soprattutto le forme private di ripartizione dei rischi a permettere di distribuire uniformemente su tutto il territorio nazionale gli oneri causati da shock economici regionali o settoriali. I rischi economici vengono ripartiti grazie al finanziamento di investimenti da parte di finanziatori in diversi Stati. In tal modo le perdite o gli utili non rimangono concentrati nello Stato in cui ha sede l'impresa. Un'ulteriore ammortizzazione di crolli economici può avvenire mediante prestiti transfrontalieri, se delle banche in altri Stati sono in grado di superare un periodo di magra meglio di quelle locali. Nel complesso si assorbisce in tal modo il 65 per cento di uno shock economico.

In confronto con le forme private di ripartizione dei rischi, la condivisione fiscale dei rischi negli USA è di dimensioni piuttosto modeste. Ammortizza soltanto circa il 15 per cento di uno shock economico. La compensazione fiscale viene effettuata soprattutto mediante una diminuzione del prelievo delle imposte sul reddito, incassate nello Stato interessato, da parte dell'Amministrazione, mantenendo tuttavia stabili i trasferimenti di carattere sociale e le spese infrastrutturali.

L'area dell'euro contrariamente agli USA o al Canada non è (ancora) uno Stato federale, ma un'area monetaria comune di Stati sovrani. Ciononostante sarebbe utile anche per l'area dell'euro se prendesse maggiormente piede il finanziamento transfrontaliero di imprese, in particolare attraverso capitali propri. Il progetto di un'unione dei mercati dei capitali, avviato dalla Commissione europea, va perciò nella direzione giusta.

L'erudito francese Alexis de Tocqueville disse una volta: "La storia è una galleria nella quale sono esposte molte copie e soltanto pochi originali". L'area dell'euro sicuramente non è una copia, ma una costruzione di tipo originale. Perciò non si tratta neppure di copiare gli Stati Uniti. Se l'area dell'euro seguisse il loro esempio per quanto riguarda la ripartizione privata dei rischi, non significherebbe però sicuramente uno svantaggio.

Per abbattere i confini del mercato europeo dei capitali sono necessari molti provvedimenti, in particolare l'armonizzazione delle leggi nazionali disciplinanti l'insolvenza. Gli investitori hanno bisogno di condizioni generali affidabili e possibilmente identiche. Anche lo sviluppo dei mercati dei capitali propri in Europa è penalizzato dal trattamento fiscale preferenziale del capitale di terzi rispetto al capitale proprio. Le società possono detrarre gli interessi passivi dalle imposte, ma non gli utili distribuiti ai propri soci.

L'eliminazione di questa deformazione renderebbe più conveniente, a confronto, il finanziamento mediante capitale proprio. In tal modo si creerebbe una ripartizione privata dei rischi più robusta e si ridurrebbe contemporaneamente il grado di indebitamento delle imprese. L'armonizzazione della base imponibile dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche, già giustamente presa in considerazione a livello europeo, offrirebbe l'occasione di eliminare questo stimolo errato.

Un potenziale di incremento della ripartizione privata dei rischi lo offrono pure i prestiti bancari transfrontalieri. Proprio quando questa ripartizione privata dei rischi avrebbe potuto essere d'aiuto, e cioè durante la crisi finanziaria e del debito pubblico, questo meccanismo nell'area dell'euro è fallito. La fiducia nei sistemi bancari dei paesi in crisi andò perduta, gli investitori ritirarono i loro soldi, e il mercato interbancario praticamente si bloccò. E sotto la pressione di abbattere i rischi e diminuire i bilanci, le banche ridussero le loro attività transfrontaliere.

Nella crisi, in un certo senso, sono state erette delle barriere confinarie tra i diversi sistemi finanziari nazionali. Mercati finanziari frammentati complicano però la concessione di prestiti proprio in tempi difficili. Per abbattere tali barriere, non da ultimo, è stata costituita in Europa l'unione bancaria. Oltre alla creazione di un'autorità di vigilanza comune per le banche, è stato anche deciso come liquidare una banca in bilico. La perdita di fiducia nei sistemi bancari nazionali diventa in tal modo meno probabile.

In principio un fondo comune europeo di garanzia per i depositi bancari potrebbe aumentare ulteriormente tale fiducia. Le assicurazioni però coprono in genere soltanto i danni futuri e non quelli già esistenti. Le banche nell'area dell'euro devono perciò assicurare le loro sofferenze mediante accantonamenti a copertura totale oppure devono disfarsene per poter partecipare ad un fondo comune di garanzia sui depositi.

Come per qualsiasi altra assicurazione si deve poi fare attenzione che essa non fornisca incentivi ad assumere rischi avventatamente. A tale proposito non si tratta soltanto di una concessione fin troppo spensierata di prestiti al settore privato, ma soprattutto anche di un'eccessiva erogazione di crediti agli Stati.

La crisi del debito pubblico ha chiaramente messo in luce che i crediti concessi al settore pubblico non sono privi di rischi. Nell'ambito della regolamentazione europea delle banche tuttavia si continua ad agire come se i crediti elargiti a debitori statali siano privi di rischi. Una banca perciò può acquistare titoli di Stato senza dover trattenere a tale scopo un patrimonio netto maggiorato. Per questa ragione per le banche può essere attraente investire in titoli di Stato invece di concedere prestiti a debitori privati.

Inoltre non è per nulla irrazionale la tendenza delle banche di comprare prevalentemente obbligazioni del proprio Stato in particolare in periodi di crisi. Infatti una banca lega così il proprio destino a quello del rispettivo Stato. Se lo Stato poi diventa insolvente, molte banche falliscono in un modo o nell'altro; se invece rimane solvente, le banche fanno un buon affare perché approfittano della spesa più elevata per interessi da parte dello Stato.

In conclusione una considerevole quota di titoli di Stato è depositata nei bilanci delle banche del rispettivo Stato e anche con l'ingente acquisto di titoli statali da parte delle banche centrali dell'Eurosistema ciò non è fondamentalmente cambiato. In alcuni Paesi dell'area dell'euro ammontano ancora al dieci per cento del totale di bilancio delle banche nazionali.

Le banche che tengono in deposito così tanti titoli di Stato non riuscirebbero sicuramente a sostenere un taglio del debito. Alla fine ciò farebbe scattare un caso di risarcimento nel fondo di garanzia. In tal modo attraverso un fondo di garanzia europeo sui depositi il rischio di insolvenza di uno Stato sarebbe coassicurato in un altro Stato.

La struttura incentivante, comunque problematica, che risulta dal trattamento preferenziale dei debitori statali, potrebbe così addirittura ulteriormente inasprirsi. La tendenza degli Stati ad indebitarsi potrebbe ancora aumentare.

Negli Stati Uniti questo problema non si presenta così. Siccome in base alla loro rispettiva Costituzione alla maggior parte degli Stati federali è vietato fare debiti, il fondo di garanzia sui depositi statunitense (FDIC) copre esclusivamente i rischi bancari privati e non i rischi fiscali dei singoli Stati federali.

Una premessa essenziale per un fondo di garanzia europeo per i depositi bancari sarebbe quindi l'eliminazione del trattamento preferenziale di titoli di Stato nella regolamentazione delle banche. I crediti agli Stati non dovrebbero essere trattati in modo diverso da quelli concessi ad imprese e persone private. Essi devono avere un tetto massimo ed essere coperti adeguatamente con capitale proprio.

La già citata armonizzazione delle regole in materia di insolvenza nonché un effettivo accesso a garanzie sui crediti sono ulteriori presupposti per un fondo comune di garanzia sui depositi.

Un altro importante insegnamento del federalismo fiscale degli Stati Uniti è il fatto che responsabile è sempre quel livello che anche agisce finanziariamente. Per il livello comune esiste un budget proprio che viene pure controllato da questo livello federale. Gli Stati sono però responsabili delle proprie finanze. Infatti, ad esempio, né l'Amministrazione statunitense, né altri Stati hanno aiutato lo Stato della California quando si ritrovò in grandi difficoltà di pagamento in seguito alla crisi finanziaria.

Anche per questo motivo molti Stati degli USA possiedono i cosiddetti "Rainy Day". A causa del divieto di indebitamento depositano gli avanzi di bilancio in tali fondi in modo da potervi attingere in fasi di contrazione economica.

Diversamente dagli Stati federali americani i Paesi dell'area dell'euro possono però indebitarsi per stabilizzare l'economia durante una fase recessiva. Se uno Stato membro si attiene al patto di stabilità e crescita e limita il suo deficit strutturale, come previsto, allo 0,5 per cento del prodotto interno lordo, allora in fasi recessive dispone di uno spazio fiscale di almeno 2,5 punti percentuali fino al tetto del tre per cento, e in caso di gravi crolli economici le regole fiscali prevedono comunque delle eccezioni. Perciò nell'area dell'euro non c'è bisogno di un fondo "Rainy Day", come negli Stati Uniti, o addirittura di uno di quelli che prevedono la ripartizione dei rischi tra gli Stati.

Altrettanto poco serve un meccanismo europeo che in caso di rallentamento congiunturale aiuti lo Stato membro – possibilmente pure senza porre condizioni politico-economiche – per stabilizzare in esso gli investimenti pubblici.

Si può aspettarsi una politica finanziaria responsabile soltanto quando i Paesi stessi sono tenuti a rispondere dei loro debiti. Seguendo il principio della propria responsabilità fiscale si dovrebbero perciò anche osservare più strettamente le regole del Patto di stabilità e crescita. A tal fine anche le regole in materia di bilancio dovrebbero diventare più semplici e trasparenti in modo che l'opinione pubblica possa pure valutarne la loro implementazione.

Le più recenti proposte della Commissione di trasporre il Patto fiscale in diritto europeo non semplificherebbero le regole di bilancio né renderebbero meno discrezionali le valutazioni della Commissione. Esse non aiutano se si tiene presente l'importante obiettivo di rafforzare l'effetto vincolante delle regole fiscali e di rendere più solide a lungo termine le finanze pubbliche degli Stati membri.

La proposta della Commissione di creare un ministro europeo delle finanze che sia contemporaneamente sia presidente dell'Eurogruppo sia vicepresidente della Commissione, non promette neppure una maggiore disciplina fiscale. Troppo spesso la Commissione nel passato ha accettato compromessi a scapito della disciplina di bilancio.

Sarebbe allora meglio trasferire il monitoraggio dei bilanci ad un'autorità pubblica indipendente. Allora sarebbe chiaro dove finisce l'analisi imparziale e dove inizia la concessione politica. Si potrebbe pensare al MES. La Commissione lo vuole comunque trasformare in un Fondo monetario europeo (FME). Su questo non ci sarebbe nulla da eccepire se un tale FME si concentrasse anche in futuro sulla prevenzione e sul superamento di crisi. In effetti la crisi nell'area dell'euro ha dimostrato che sarebbe sicuramente sensato avere in casi eccezionali un creditore dell'ultima istanza per gli Stati. Un'improvvisa perdita dell'accesso al mercato comporterebbe infatti costi di adeguamento troppo alti nel Paese interessato.

Gli aiuti finanziari del MES permettono invece agli Stati un adeguamento economico scaglionato e ordinato. In cambio, lo Stato interessato si impegna a fare riforme economiche che garantiscano finanze pubbliche solide in modo permanente e possano rendere il Paese più competitivo.

Il MES però può aiutare quegli Stati membri che hanno soltanto problemi temporanei di liquidità, ma non sono insolventi. In una situazione di emergenza acuta però è quasi impossibile accertare definitivamente la differenza. Perciò le condizioni di emissione di nuovi titoli di Stato vanno modificate nell'area dell'euro in modo che automaticamente entri in vigore un prolungamento, ad esempio di tre anni, della durata di tutte le obbligazioni, non appena uno Stato faccia richiesta di un programma MES.

Ciò fa guadagnare tempo, il che permette di distinguere l'illiquidità dall'insolvenza senza che gli investitori vengano manlevati dalla responsabilità e il contribuente europeo si assuma i rischi. In tal modo si potrebbe ridurre notevolmente anche il fabbisogno di finanziamento di un programma MES e quindi si incrementerebbero decisamente le dimensioni del paracadute.

Tutto ciò può essere implementato con un FME. Tuttavia sarebbe preoccupante se ad esso fosse connessa una ripartizione fiscale dei rischi su larga scala attraverso la porta di servizio. Prima che avvenga un'ampia riduzione della zavorra del passato nei bilanci delle banche, l'FME non dovrebbe, ad esempio, diventare il creditore dell'ultima istanza per il Fondo di risoluzione unico delle banche.

Invece di riflettere su un'accentuata ripartizione fiscale dei rischi, sarebbe più sensato, a mio parere, definire i compiti che possono essere risolti meglio insieme che singolarmente da ogni Stato, e poi anche finanziarli insieme. La maggior parte di questi compiti riguardano però tutti gli Stati membri dell'UE e non solo l'area dell'euro.

Il budget dell'Unione europea potrebbe così orientarsi maggiormente ai compiti futuri, dalla difesa e dalla sicurezza dei confini, alla formazione e all'infrastruttura digitale – sempre nel rispetto del principio di sussidiarietà. Paesi e regioni economicamente più deboli potrebbero approfittare del finanziamento comune di compiti definiti in comune, dopotutto i contributi al bilancio comunitario vengono stabiliti essenzialmente in base alle rispettive capacità economiche.

Esiste quindi una lunga serie di approcci per poter rendere più stabile l'area dell'euro e sviluppare ulteriormente l'Unione europea. Un'ampia condivisione fiscale dei rischi invece non è necessaria per un buon funzionamento dell'unione monetaria.

Anche per le finanze pubbliche nell'area dell'euro dovrebbe valere il principio che "Chi ha il vantaggio, deve anche sostenere il danno". Questo principio di responsabilità è un elemento costituente dell'economia sociale di mercato e induce a prendere decisioni responsabili. Un dibattito orientato al futuro su sensati compiti comuni farebbe pure progredire l'Europa.

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