„Weckruf für alle Aufseher“ Interview mit der Börsen-Zeitung

Das Gespräch mit Joachim Wuermeling führten Tobias Fischer und Bernd Neubacher.

Herr Wuermeling, seitdem die EU-Kommission ihren Vorschlag zur Umsetzung der Kapitalregeln Basel III präsentiert hat, gehen die Angaben zu den Effekten deutlich auseinander: Die Bundesbank beziffert den Anstieg der Kapitalanforderungen an deutsche Banken auf 6 bis 8 %, die EU-Kommission auf 25 %, und der Verband der Pfandbriefbanken prognostiziert eine noch stärkere Zunahme. Wie kommt das?

Das nach außen zu vermitteln, ist in der Tat nicht einfach, aber es gibt Gründe für den Unterschied. Die Zahl 25 rührt aus einer Untersuchung der European Banking Authority (EBA), die sich in zwei wesentlichen Aspekten von unseren Zahlen unterscheidet. So hat die EBA nur ein Sample aus im Wesentlichen großen Banken untersucht. Dort sind die Auswirkungen erheblich größer, da diese Institute größtenteils mit internen Modellen arbeiten. Und zum Zweiten unterstellte die EBA eine strengere Umsetzung der Baseler Vorgaben, als es der Entwurf der Kommission vorsieht. Dieser enthält eine ganze Reihe von Ausnahmen, Konkretisierungen und Übergangsregelungen, die den Anstieg der Mindestkapitalanforderungen deutlich reduzieren. Dass man da durcheinanderkommt, ist verständlich. Und in der Debatte sucht sich jede Bank dann die Zahl heraus, nach der ihre eigene Belastung besonders hoch ist.

Die Debatte über Basel III ist also gar nicht so technisch, sondern hochpolitisch.

Für höhere Risiken muss mehr Kapital vorgehalten werden. Das würde ich eher für hochvernünftig als für hochpolitisch halten. Nach unseren internen Berechnungen steigen die Mindestkapitalanforderungen um 6 %, wenn 2030 die wesentlichen Reformelemente in Kraft treten. Laufen 2032 noch weitere Übergangsfristen aus, kommen nochmals 4 Prozentpunkte dazu und wir stehen bei einem Anstieg von 10 %. Das macht unsere Banken sicherer und ist für den Markt als Ganzes verkraftbar. Rechnet man allerdings die Fälle von wenigen Ausreißern heraus, dann halbieren sich diese Anstiege auf 3 % bzw. 5 %.

Bis 2032 reichende Übergangsfristen vermitteln den Eindruck, die EU-Kommission habe mit ihnen das eine oder andere Problem auf die lange Bank geschoben.

Das sehe ich nicht so. Die europäischen Banken brauchen diese Zeit, um die Effekte etwa durch eine Anpassung der Bilanzstruktur noch zu reduzieren. Aber dann, ab 2032, gelten die Anforderungen eben auch, damit kann und muss jede Bank rechnen.

Was die Finanzierung von Mittelständlern ohne externes Rating angeht, die sich für große Banken kräftig verteuern dürften, dienen Übergangsfristen nicht nur den Banken, sondern auch Aufsehern und Regulatoren. Schon seit längerem wird ja diskutiert, wie solche Ratings aussehen könnten. Warum hat man eine Lösung bisher nicht hinbekommen?

Der überwiegende Teil der Kredite an mittelständische Unternehmen profitiert - Stand heute - weiter von der bisherigen Privilegierung auch ohne Rating. Daran ändert auch die EU-Umsetzung von Basel III nichts. Allenfalls für etwa 15 bis 20 % der Kredite müsste ab 2032 mehr Kapital vorgehalten werden. Der Punkt ist viel mehr, dass viele kleine und mittlere Unternehmen aus nachvollziehbaren Gründen kein Interesse an einer Bewertung durch externe Anbieter haben. Daher sind sie auch nicht bereit, nur wegen der Relevanz für ihre Banken hohe Kosten dafür zu tragen.

Kann nicht die Bundesbank diese Ratings umsonst anbieten, wie in Frankreich oder in Belgien?

Könnten wir und wir tun das auch schon - allerdings nur zur eigenen Verwendung für die Bewertung von Sicherheiten, die die Banken stellen, wenn sie an unseren geldpolitischen Geschäften teilnehmen möchten. Auch wird die Notenbankfähigkeit eines Unternehmens als Gütesiegel bei der Emission von Schuldscheindarlehen gerne herangezogen. Die Rating-Verordnung sieht darüber hinaus vor, dass Zentralbanken als Ratingagenturen für Aufsichtszwecke zugelassen werden können. Wir befürchten allerdings einen gewissen Interessenskonflikt, wenn in dem einen Büro der Bundesbank ein Rating erstellt und dieses im Nachbarbüro von den Aufsehern verwandt wird. Andere Zentralbanken sehen das nicht so sehr als Problem. Die Bundesbank würde aber eine Marktlösung bevorzugen.

Schwingt da Sorge mit, ein von der Bundesbank erstelltes Rating könnte sich als Schlag ins Wasser entpuppen und die Zentralbank Reputation kosten?

Da kann ich Sie beruhigen. Nein, denn wir erstellen ja schon über 25 000 Ratings pro Jahr, aber eben nicht für bankaufsichtliche, sondern für geldpolitische Zwecke. Auch da können wir falschliegen, was allerdings bisher dank unserer Expertise und Erfahrung denkbar selten vorkommt.

Es ist auch zu hören, dass die Ratingagenturen keine Ratings zur Verfügung stellen wollen, weil es sich für sie nicht lohne.

Die Ratingagenturen sehen sich offenbar nicht in der Lage, einfache, den regulatorischen Anforderungen genügende Ratings zu überschaubaren Preisen zur Verfügung zu stellen.

Ist das nicht ein Offenbarungseid der Regulierung? Nach der Finanzkrise hatte sie die Ratingagenturen einhegen wollen, und nun erzielen die noch immer solche Traummargen, dass ihnen das Geschäft mit Mittelstandsratings zu popelig ist.

Das ist letztlich keine Frage der Regulierung. Wenn Ratingagenturen sich auf bestimmte Segmente konzentrieren wollen, dann ist das eine geschäftspolitische Entscheidung der Agenturen, die zu respektieren ist.

Wie kann eine Lösung aussehen?

Ich könnte mir schon vorstellen, dass es mit digitalen Technologien, Big Data und ein bisschen Fantasie gelingen kann, automatisierte Ratings bei überschaubarem Kostenaufwand zu ermöglichen. Am Ende muss aber immer das kompetente Urteil eines Analysten stehen.

Nun steht in den kommenden Jahren eine Riesentransformation der Wirtschaft nach der Pandemie an, hin zu mehr Digitalisierung und mehr Nachhaltigkeit. Da gibt es Sorge, dass der Abschluss von Basel III eben solche Finanzierungen hemmen könnte.

Dieses Argument haben wir bei praktisch jeder Verschärfung der Eigenkapitalanforderungen in der Vergangenheit gehört. Es hat aber nie zugetroffen. Insofern erschüttert uns diese Einschätzung auch jetzt nicht allzu sehr. Wir haben derzeit einen riesigen Einlagenüberschuss im System, der teilweise zu Minuszinsen von 0,5 % angelegt wird. Zugleich stehen den Banken 165 Mrd. Euro Überschusskapital zur Unterlegung von Krediten zur Verfügung. Basel dürfte davon nach Ablauf der Übergangsfristen in zehn Jahren etwa 20 Mrd. binden. Da kann ich keine Kapitalknappheit erkennen. Es mag sein, dass einzelne Banken, die eine enge Kapitalausstattung haben, dadurch vielleicht besonders gefordert sind. Aber es sind genug andere Institute da, die einspringen können.

Was sollte die Banken hindern, Kredite für die nötigen Investitionen zu geben?

Die Finanzierung einer Transformation ist etwas völlig anderes als das klassische Firmenkundengeschäft: Die Risiken sind dabei viel größer als bei herkömmlichen Finanzierungen, weil diese Investitionen einen viel längeren Zeithorizont haben. An einigen Stellen wird gar kein klassischer Kredit gebraucht, sondern eher ein eigenkapitalähnliches Instrument. Möglicherweise sind die Banken nicht im Stande oder willens, diese Finanzierungsbedürfnisse zu erfüllen. Dies wäre nachvollziehbar, denn die klassischen Einlagen werden nicht für solche Wagnisfinanzierungen verwendet. Und riskante Finanzierungen binden viel Eigenkapital. Daher könnte es schon sein, dass dieses Geschäft zum großen Teil am Bankensystem vorbeigeht. In der Konsequenz würden Kapitalmarkt-Investoren aus der ganzen Welt die Transformation alleine finanzieren, obwohl bei unseren Banken im Prinzip genügend Einlagen zur Refinanzierung vorhanden sind.

Was tun?

Denkbar wären zum Beispiel Fondslösungen: Die Hausbank vor Ort kennt den Kunden und vermittelt die Finanzierung durch einen Fonds. Dessen Anteile werden dann aber diversifiziert refinanziert, indem weitere Risikoträger dort hineingehen und bestimmte Tranchen nehmen. Die Seniortranche aber würden die Hausbanken ins Depot A nehmen, sodass sie das Geschäft indirekt machen, jedoch auf einer sicheren Grundlage und mit einer geringeren Eigenkapitalanforderung.

Das Aufsichtsrecht hat seinen Teil dazu beigetragen, dass Banken Risiken mittlerweile aus dem Weg gehen. Muss sich da etwas ändern?

Wir müssen uns darauf einstellen, dass die deutschen Banken zur Transformationsfinanzierung mehr Risiken übernehmen, und das müssen sie auch, um ihre volkswirtschaftliche Aufgabe zu erfüllen. Wir als Aufsicht wollen die Institute deshalb davon auch nicht abhalten, achten aber natürlich darauf, dass die Anforderungen an das Risikomanagement und die Eigenkapitalunterlegung auch dann eingehalten werden, wenn sie risikoreichere Finanzierungen eingehen.

Das werden sie nur tun, wenn es sich für sie im Rahmen der aufsichtlichen Vorgaben lohnt.

Guter Punkt. Die Risiken aus Transformationsfinanzierungen müssen natürlich angemessen bepreist werden. Und da sehen wir in den vergangenen Jahren schon einen gewissen Verlust an Marktdisziplin. Ich würde mir wünschen, dass die Disziplin wieder auflebt und für höhere Risiken entsprechende Risikoaufschläge verlangt werden. Diese können dann auch die höheren Eigenkapitalkosten sowie eventuelle Ausfälle decken.

Muss auch die Aufsicht mehr Risikotoleranz entwickeln?

Die Aufsicht hat nicht die Aufgabe, Banken davon abzuhalten, Risiken zu übernehmen. Zugegeben, eine solche Tendenz hat es vor allem nach der Finanzkrise tatsächlich gegeben und gibt es bisweilen immer noch - nehmen Sie etwa das Thema Venture Capital. Doch die Risiken verschwinden ja nicht, sondern wandern nur aus dem Bankensystem ab in den Schattensektor mit seinen eigenen Problemen - Stichwort Archegos.

Und eigenen Renditen: Derzeit machen die regulierten Immobilienbanken das Brot-und-Butter-Geschäft, die lukrativen Tranchen übernimmt Private Debt.

Dem deutschen Bankensystem ist nicht geholfen, wenn die Erträge fortwährend in den Nicht-Banken-Bereich verlagert werden. Das zehrt auf Dauer den Bankensektor insgesamt aus. Deshalb meine ich, dass Banken ruhig mehr vertretbare Risiken übernehmen sollten. Wir werden darauf aber gewiss nicht mit weniger Aufsicht und geringeren Anforderungen antworten.

Banken sind auch mit nichtfinanziellen Risiken konfrontiert, etwa Cyberrisiken. Tun sie genug dagegen?

Die Sensibilität in den Banken ist in den letzten Jahren erheblich gewachsen. Es gibt Fortschritte, aber auch weiterhin Schwachstellen. In Sachen Cyberkriminalität ist es ein Wettlauf gegen die Zeit. Das sehen wir aktuell wieder bei der Log4j-Schwachstelle. Die Angriffe werden immer subtiler, ausgefeilter, professioneller. In den vergangenen fünf Jahren haben wir eine Verdoppelung der polizeilich erfassten Fälle von Cyberkriminalität in Deutschland registriert. Der größte Teil der uns von Banken gemeldeten IT-Vorfälle geht allerdings noch immer auf selbstverschuldete Mängel etwa durch nicht oder zu spät eingespielte Updates zurück. Unsere Aufmerksamkeit gilt daher nicht nur der Abwehr von Cyberangriffen, sondern ebenso der Stärkung der Widerstandskraft.

Hat es schon einen erfolgreichen Angriff auf die Bundesbank gegeben?

Wir hatten bisher zum Glück keinen erfolgreichen Angriff, der irgendwelche größeren Schäden verursacht hätte. Aber wir unternehmen auch erhebliche Anstrengungen, um uns zu schützen. Das kann ich Ihnen als IT-Vorstand der Bundesbank versichern.

Zur Prävention sind Banken europaweit angehalten, sich kontrollierten Hackerattacken auszusetzen. BaFin und Bundesbank haben diesen Prozess mit aufgesetzt und sind dafür in Deutschland zuständig. Wie ist die Resonanz?

Das Interesse der Banken ist bemerkenswert groß. Mit einer so hohen Nachfrage hatten wir anfangs nicht gerechnet. Wir freuen uns über die große Resonanz und die Erfahrung mit den ersten Tests, die sehr gut ist.

Sie haben angekündigt, die Aufsicht wolle sich auch andere nicht finanzielle Risiken näher anschauen.

Wir sehen zunehmend Risiken, die sich aus der Digitalisierung der Banken ergeben. So nutzen Institute vermehrt Algorithmen im klassischen Bankenbetrieb, und zwar auch in den risikorelevanten Bereichen. Zudem werden künstliche Intelligenz (KI), Machine Learning und andere Methoden eingesetzt, zum Beispiel bei der Kreditwürdigkeitsprüfung, beim Liquiditätsmanagement oder bei der Berechnung von Eigenkapital. Das bietet nicht nur Effizienzvorteile, es können auch viele menschliche Fehler vermieden werden. Andererseits bringen diese Analyse-Tools eigene operationelle Risiken und auch Modellrisiken mit sich. Im Prinzip orientieren wir uns an unseren Prüfungen der internen Modelle von Banken: Der Einsatz von digitalen Tools muss nachvollziehbar sein, die Datenqualität gesichert sein, und der Einsatz muss ständig überprüft werden.

Was ist dabei Ihr Ansatz?

Wir verlangen nicht, dass Banken und Aufsicht die Ergebnisse von Künstlicher Intelligenz oder Machine Learning vollständig erklären können. Das ist auch schlichtweg nicht möglich, weil die Maschine ja selbst lernt. Stattdessen verlangen wir adäquate Kontrollen und Verständnis des Modells, sodass ein unerwünschtes Verhalten rechtzeitig erkannt wird. Wichtig ist uns das insoweit, wenn KI in risikorelevanten Bereichen eingesetzt wird.

Die EU-Kommission will Algorithmen bei Bonitätsprüfungen einer Genehmigungspflicht unterwerfen.

Die Bankenaufsicht sollte aber aus einer Hand erfolgen. Zuständigkeiten und Verantwortung sollten nicht zersplittert werden. Für eine solche Genehmigung - noch dazu durch eine gesonderte Stelle - sehen wir bei Banken keinen Bedarf. Die Bankenaufsicht hat diese Herausforderungen ausreichend im Blick. Eine breitere Genehmigungspflicht für bestimmte Anwendungen könnte sogar eher zum Innovationshemmnis werden.

Was ist Ihres Erachtens das wichtigste nichtfinanzielle Risiko?

Sicherlich das Cyberrisiko, und zwar wegen der Ausmaße, die es haben kann. In Griechenland zum Beispiel legte ein Cybervorfall vor Jahren praktisch das gesamte Bankensystem vorübergehend lahm. Bisher waren die Fälle, die wir gesehen haben, zum Glück begrenzt. Aber ich glaube, dass wir die wirkliche Dimension, die Cybervorfälle haben können, noch gar nicht kennen.

Was steht 2022 an, was die Aufsichtspraxis angeht? Wirkt sich der Wirecard-Fall nun auf alle Institute aus?

Der Wirecard-Skandal war natürlich ein Weckruf für alle Aufsichtsbehörden, vor allem im Hinblick auf digitale und global skalierte Geschäftsmodelle. Wir begrüßen, dass die BaFin deshalb neue Schwerpunkte setzt, etwa mit der Einrichtung einer Fokusaufsicht. Hier wirken wir im Rahmen unserer analytischen Rolle in der Aufsicht konstruktiv mit. Auch wir haben uns natürlich kritisch gefragt, ob es Verbesserungsbedarf gibt. Es bedarf womöglich einer anderen Prioritätensetzung oder Ressourcen-Allokation, um neue Risiken in den Griff zu kriegen. Insofern gehen auch bei uns Überlegungen in die Richtung, die Aufsicht über solche spezifischen Institute zu stärken und angesichts begrenzter Ressourcen den Aufsichtsdruck bei kleineren und risikoärmeren Banken zu verringern, auch im Sinne der Proportionalität.

Das werden Verbundinstitute gerne hören. Heißt das auch, dass die Bundesbank wie die BaFin die Struktur ihrer Bankenaufsicht ändern wird?

Wir haben dazu einen umfassenden Strategieprozess eingeleitet, der aber noch nicht zum Abschluss gekommen ist. Die Grundstruktur unserer Bankenaufsicht hat sich allerdings bewährt und steht nicht zur Disposition.

Wann gibt es Resultate?

Mit ersten konkreten Ergebnissen rechnen wir im Laufe des nächsten Jahres; die Umsetzung von Maßnahmen dauert dann natürlich länger.

Und was bedeutet der Regierungswechsel für die Bundesbank? Ist es ihr, überspitzt gesagt, egal, wer unter ihr Bundesfinanzminister ist?

Die Bundesbank ist unabhängig. Insofern adressiert der Koalitionsvertrag auch nicht unsere Arbeit. Zugleich setzt der Koalitionsvertrag einige wichtige Impulse für das politische Umfeld, in dem wir uns bewegen, die wir begrüßen. Dazu gehört mit Blick auf Green Finance ein klares Bekenntnis zur Risikoorientierung der Aufsicht. Wir sehen uns nicht dazu legitimiert, Banken zu veranlassen, ihr Portfolio an bestimmten Umwelt- und sonstigen politischen Zielen auszurichten. Beispielsweise ist eine Green Asset Ratio keine aufsichtliche Kennziffer.

Wie schätzt die Bundesbank die Effekte der vierten Corona-Welle ein?

Die Ausschläge auf den Finanzmärkten nach Entdeckung der Omikron-Variante sowie den Rückgang gewisser Konjunkturindikatoren, wie zum Bespiel des Ifo-Index, haben wir natürlich wahrgenommen. Daher erfordert das Marktrisiko weiter besondere Beachtung im Risikomanagement der Banken. Und die vierte oder gar die befürchtete fünfte Corona-Welle mit Restriktionen zum Beispiel im Einzelhandel im wichtigen Weihnachtsgeschäft könnte auch Folgen für das Kreditrisiko haben, insbesondere bei bereits geschwächten Unternehmen. Aber die Situation als solche ist nicht mehr neu und bislang ist es nicht zu Kreditausfällen in großem Umfang gekommen. Dies liegt maßgeblich an der staatlichen Unterstützung der Unternehmen, deren Laufzeit gerade bis Ende Juni verlängert worden ist. Den tatsächlichen Schaden in den Unternehmen und damit in den Bankbilanzen kennen wir daher noch immer nicht. Zugleich haben die Wirtschaftsakteure immer mehr Erfahrungen mit der Pandemie und kommen daher auch mit partiellen Lockdowns und Einschränkungen immer besser zurecht. Ich sehe sogar eine gewisse Gefahr darin, dass man sich derart auf die Auswirkungen der Pandemie fokussiert, dass andere Risiken, die womöglich größer und auch längerfristig sind, zu wenig Aufmerksamkeit bekommen.

An welche Risikoquellen denken Sie da konkret?

Zum Beispiel an die Folgen einer möglicherweise länger anhaltenden Inflation und einen damit verbundenen Zinsanstieg, wie wir ihn in den USA und anderen Ländern bereits sehen. Hier können sich in der Folge Markt- und Zinsänderungsrisiken merklich materialisieren.

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