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Der Ordnungsrahmen für die gemeinsame Währung

Der Ordnungsrahmen für die gemeinsame Währung

Die europäischen Politikerinnen und Politiker, die den Euro als gemeinsame Währung schufen, folgten zwei Leitgedanken: Zum einen sollten die Vorteile einer Währungsunion nutzbar gemacht werden, zum anderen aber sollten die nationalen Parlamente und Regierungen der Mitgliedstaaten weiterhin für die Finanzpolitik zuständig sein. Als Ergebnis ist die Geldpolitik im Euroraum zentralisiert, während die Finanzpolitik dezentral ausgeübt wird – wobei allerdings mehrere institutionalisierte Verfahren für eine Koordination sorgen sollen. Dieser Ordnungsrahmen wurde in Reaktion auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise in mehrfacher Hinsicht weiterentwickelt und gestärkt.

Die Vorteile einer Währungsunion liegen auf der Hand: Mit der Einführung einer gemeinsamen Währung entfallen Wechselkursschwankungen. Das schafft Planungssicherheit, reduziert Kosten und führt zu mehr Wettbewerb und Wirtschaftswachstum. Die Anfälligkeit gegenüber weltweiten Störungen an den Devisenmärkten wird geringer.

Die Vorteile des größeren Währungsraums stellen sich aber nur dann ein, wenn die gemeinsame Währung in ihrem Wert stabil ist. Jedes Mitgliedsland in einer Währungsunion muss dazu seine Wirtschafts-, Finanz- und Lohnpolitiken an die veränderten Rahmenbedingungen anpassen. Denn wenn ein Land der Währungsunion beigetreten ist, kann es keine eigene Zins- und Wechselkurspolitik mehr verfolgen. Deshalb sollten beispielsweise die Tarifparteien bei Lohnerhöhungen die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit beachten. Denn in einer Währungsunion kann ein Land einem Verlust an internationaler Wettbewerbsfähigkeit – zum Beispiel aufgrund überhöhter Lohnsteigerungen – nicht mehr dadurch entgegenwirken, dass es die eigene Währung abwerten lässt.

Zu den Risiken einer Währungsunion zählt auch, dass sich finanzpolitische Fehlentwicklungen in einem Land negativ auf die anderen Mitgliedstaaten auswirken können. Preisstabilität kann auf Dauer nämlich nur erreicht und gesichert werden, wenn die staatliche Finanzpolitik in allen Mitgliedsländern stabilitätsorientiert geführt wird. Insbesondere bei hohen und schnell steigenden Staatsschulden können Konflikte zwischen Finanzpolitik und einer stabilitätsorientierten Geldpolitik entstehen: Kurz- bis mittelfristig ist bei einer zu expansiven Fiskalpolitik die Geldpolitik zu einem restriktiveren Kurs gezwungen, um Preisstabilität zu gewährleisten. Langfristig steigt bei einer hohen Verschuldung des Staates der Anreiz für die Finanzpolitiker, die Geldpolitiker zu einer lockeren Geldpolitik mit niedrigen Zinsen zu drängen, um die Lasten des hohen Schuldenstandes zu verringern. 

Um die Risiken für den Euroraum mit seinen speziellen Bedingungen zu begrenzen, setzten die politischen Gründer auf eine Doppelstrategie: Zum einen sollten rechtliche Vorschriften den Spielraum der nationalen Politiken einschränken, zum anderen sollten „Sanktionen durch den Markt“ disziplinierend wirken. Niedergelegt wurden diese Vorschriften zunächst im Vertrag über die Europäische Union („Maastricht-Vertrag“) und im Stabilitäts- und Wachstumspakt. Beide Regelwerke wurden im Laufe der Zeit mehrfach verändert. So wurde der Maastricht-Vertrag zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEU) weiterentwickelt. Insbesondere in Reaktion auf die Staatsschuldenkrise wurden die Regelwerke um weitere Abkommen ergänzt sowie neue Institutionen geschaffen.

Unabhängigkeit der Zentralbank

Für eine erfolgreiche Stabilitätspolitik braucht eine Zentralbank neben einem klaren Gesetzesauftrag auch ein hohes Maß an Unabhängigkeit von politischen Stellen. Sie muss frei über den Einsatz ihrer geldpolitischen Instrumente entscheiden können und darf nicht zu Maßnahmen gezwungen werden, die ihrem Auftrag zuwiderlaufen. Unabhängige Zentralbanken sind erfahrungsgemäß besser in der Lage, den Geldwert zu sichern, weil sie nicht den kurzfristigen Handlungszwängen und wahltaktischen Überlegungen von Regierungen unterliegen.

Deutschland musste im letzten Jahrhundert bittere Erfahrungen mit einer von den jeweiligen Regierungen abhängigen Zentralbank machen. Die Finanzierung des Ersten Weltkrieges sowie der Kriegsfolgekosten mit Hilfe der Notenbank endete 1923 in einer Hyperinflation und einer völligen Entwertung der Mark. Auch nach dem Zweiten Weltkrieg stand einer riesigen Geldmenge ein nur geringes Güterangebot gegenüber. Dies machte eine umfassende Neuordnung des Geldwesens unausweichlich. Die Währungsreform von 1948 markierte mit der Einführung der D-Mark einen neuen Abschnitt in der wechselvollen deutschen Währungsgeschichte. Damit sie ihren Stabilitätsauftrag ohne politischen Druck ausführen konnte, wurde der Deutschen Bundesbank ein hohes Maß an Unabhängigkeit verliehen. Damit war sie bei der Ausübung ihrer Befugnisse frei von Weisungen der Bundesregierung.

Unabhängigkeit des Eurosystems

Die im AEU-Vertrag in Artikel 130 verankerte Unabhängigkeit des Eurosystems geht noch über die früheren Regelungen bezüglich der Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank hinaus. Der Vertrag und das Statut des ESZB können nicht durch ein einfaches nationales Gesetz geändert werden. Hierfür wäre die Zustimmung aller EU-Länder nötig. Die Unabhängigkeit beschränkt sich dabei nicht nur auf die Europäische Zentralbank. Auch die nationalen Zentralbanken müssen spätestens bei der Einführung des Euro in die Unabhängigkeit entlassen worden sein (rechtliche Konvergenz).

Grafik: Unabhängigkeiten des Eurosystems
Unabhängigkeiten des Eurosystems

Die Unabhängigkeit des Eurosystems ist in mehrfacher Hinsicht gewährleistet: institutionell, funktionell, finanziell und personell. Sie ist institutionell dadurch gesichert, dass es nationalen und supranationalen Stellen verboten ist, der EZB oder den nationalen Zentralbanken Weisungen zu erteilen; selbst der Versuch der Beeinflussung ist untersagt. Die funktionelle Unabhängigkeit des Eurosystems besteht in der alleinigen Verantwortung für die Wahl seiner Strategien und Maßnahmen, um Preisstabilität zu erreichen. Dazu gehört auch, dass diese Autonomie nicht durch eine irgendwie geartete Verpflichtung zur Kreditgewährung an den Staat unterlaufen wird. Den nationalen Zentralbanken ist die Vergabe von Krediten an die Europäische Union, an die nationalen Regierungen und sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln öffentlicher Stellen. Dieses Verbot der „monetären Staatsfinanzierung“ ist in Artikel 123 des AEU-Vertrags festgeschrieben.

Weiter ist das Eurosystem auch finanziell unabhängig. Die Zentralbanken können frei und unabhängig über ihre finanziellen Mittel verfügen. Eine Übertragung dieser Verantwortung auf nationale Regierungen oder Parlamente ist verboten. Die unabhängigen nationalen Zentralbanken sind zudem die alleinigen Kapitalzeichner der EZB. Zur personellen Unabhängigkeit trägt die lange Amtszeit der Mitglieder des EZB-Rats sowie deren Schutz vor willkürlicher, vorzeitiger Amtsenthebung bei: So werden die Mitglieder des EZB-Direktoriums einmalig auf acht Jahre ernannt, wobei eine Wiederernennung nicht zulässig ist. Das stellt sicher, dass sie ihre Entscheidungen nicht an etwaigen Chancen ausrichten, für eine zweite Amtszeit ernannt zu werden. Von der regulären Vertragsdauer von acht Jahren wurde lediglich bei der Gründung der EZB abgewichen, um zu vermeiden, dass nach acht Jahren alle Verträge gleichzeitig auslaufen. Die Präsidenten der nationalen Zentralbanken haben eine Amtszeit von mindestens fünf Jahren, können jedoch wiederernannt werden. 

Im Bereich der äußeren Währungspolitik besteht hinsichtlich der funktionellen Unabhängigkeit allerdings eine Einschränkung: Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (Ecofin-Rat) kann förmliche Vereinbarungen über das Wechselkurssystem treffen. Entsprechende Beschlüsse bedürfen einer vorherigen Empfehlung der EU-Kommission oder der EZB und dürfen das vorrangige Ziel der Preisstabilität nicht gefährden.

Unabhängigkeit bedingt Rechenschaftspflicht

Die Unabhängigkeit des Eurosystems ist weder Selbstzweck noch Blankovollmacht. Sie soll sicherstellen, dass die Geldpolitik stabilitätsorientiert handeln kann. Im Gegenzug für die Unabhängigkeit muss sich das Eurosystem auf diesen Auftrag beschränken – es darf also keine anderen politischen Ziele verfolgen, für die per Gesetz die gewählten Parlamente zuständig sind. Gerade weil die Zentralbanken des Eurosystems politisch unabhängig sind, sind sie zur Offenheit verpflichtet: Sie müssen über ihre Entscheidungen und den Erfolg ihrer Maßnahmen öffentlich Rechenschaft ablegen. Hierzu berichtet die EZB dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Rat über die Geld- und Währungspolitik sowie die übrigen Tätigkeiten des Eurosystems. Außerdem muss die EZB mindestens vierteljährlich einen Bericht über ihre Tätigkeiten veröffentlichen. Faktisch kommt sie dieser Verpflichtung durch ihre alle sechs Wochen erscheinenden Wirtschaftsberichte nach. Zudem steht der Präsident der EZB den Medien nach den geldpolitischen Sitzungen des EZB-Rats auf einer Pressekonferenz Rede und Antwort. Seit Anfang 2015 veröffentlicht der EZB-Rat außerdem zusammenfassende Protokolle über seine geldpolitischen Sitzungen. Abgesehen von dieser Verpflichtung zur Rechenschaft liegt es ohnehin im Interesse des Eurosystems, der Öffentlichkeit seine Ziele und Maßnahmen verständlich zu machen, um so Glaubwürdigkeit und Unterstützung zu gewinnen und zu bewahren.

Gegenseitiger Haftungsausschluss

Auch in der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion sind grundsätzlich eigenverantwortliche nationale Finanzpolitiken vorgesehen: Die nationalen Politiker entscheiden weiterhin über die Gestaltung des jeweiligen nationalen Staatshaushalts. Eigenverantwortung sollte nach dem Willen der Gründer aber auch bedeuten, dass ein Land für die von ihm aufgenommenen staatlichen Schulden alleine gerade stehen muss. Deshalb legt Artikel 125 des AEU-Vertrags einen gegenseitigen Haftungsausschluss fest: Weder die Gemeinschaft noch die Mitgliedstaaten haften für die Schulden eines Mitglieds. In der Fachsprache ist von der „No Bail-out“-Regel die Rede oder dem Verbot eines „Bail-out“, also dem Verbot, einem Schuldner seine Schulden abzunehmen. Dieses Verbot soll jeden Mitgliedstaat dazu bringen, solide mit seinen Finanzen umzugehen. Dieser Haftungsausschluss sollte auch bewirken, dass die Anleger an den Finanzmärkten die Staatsschulden eines Landes allein nach der Finanzkraft des betreffenden Landes beurteilen. Davon wiederum sollte eine disziplinierende Wirkung auf die nationalen Politiker ausgehen: Denn kommen die Anleger zu der Einschätzung, dass ein Staat übermäßig viel Schulden macht, sehen sie erhöhte Risiken für die pünktliche Bedienung der Staatsschulden mit Zins und Tilgung. Wegen des erhöhten Risikos gewähren sie diesem Staat dann neue Kredite nur zu erhöhten Zinsen. Für den Staat verteuert sich also die Kreditaufnahme. Diese „finanzielle Sanktion“ sollte die Politiker dieses Staates dazu bringen, weniger Schulden zu machen und damit den Staatshaushalt in der Tendenz wieder ins Lot zu bringen.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Wenn ein Land dem Euroraum beitreten will, muss es zuvor die in Artikel 140 AEU-Vertrag niedergelegten Konvergenzkriterien erfüllt haben. Hinsichtlich des Kriteriums einer dauerhaft tragbaren Finanzlage der öffentlichen Hand schreibt Artikel 126 des AEU- Vertrags dies auch für die Zeit nach dem Eintritt vor: „Die Mitgliedstaaten vermeiden übermäßige öffentliche Defizite“. Als Obergrenze für die jährliche Neuverschuldung gilt dabei grundsätzlich die Marke von 3 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Nur in festge­legten seltenen Ausnahmefällen darf die Defizitquote eines Teilnehmer­landes über diesem Wert liegen. Droht eine Überschreitung, kann die EU-Kommission eine Frühwarnung aussprechen. Wird festgestellt, dass ein „übermäßiges Defizit“ vorliegt, kann der Ecofin-Rat dem betreffenden Land Maßnahmen zur Korrektur der Fehlentwicklung auferlegen. Bei anhaltenden Verletzungen kann eine Geldbuße verhängt werden. Dieses Verfahren soll disziplinierend wirken und den nationalen politischen Akteuren Anreize bieten, eine solide Fiskalpolitik zu verfolgen. 

In dem 1997 geschlossenen Stabilitäts- und Wachstumspakt wurden die Regelungen des Vertrags konkretisiert und ergänzt. So verpflichteten sich die EU-Länder in diesem „Euro-Stabilitätspakt“, mittelfristig zumindest nahezu ausgeglichene Haushalte oder Überschüsse aufzuweisen. Damit dies überwacht werden kann, müssen die Mitgliedsländer mehr­jährige „Stabilitätsprogramme“ vorlegen. Die jährlichen Aktualisierungen dieser Programme werden vom Ecofin-Rat überprüft. 

Zudem sieht der AEU-Vertrag vor, dass die staatlichen Schulden höchstens 60 % des BIP betragen sollen. Dieser Referenzwert darf nur überschritten werden, wenn die Schuldenquote rückläufig ist und sich damit dem Referenzwert annähert. Mit Rückgriff auf diese Ausnahme wurde bei einigen Ländern bei Einführung der gemeinsamen Währung eine höhere Schuldenquote akzeptiert. Im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise ist die Schuldenquote der meisten Euro-Länder stark gestiegen. Die Schuldenquote Deutschlands erhöhte sich auf mehr als 80 %. 

Die Regierungen der EU-Staaten sind mit „Stabilitätssündern“ in den Anfangsjahren der gemeinsamen Währung eher milde umgegangen. Dabei dürfte eine Rolle gespielt haben, dass viele Regierungen selbst Schwierigkeiten mit der Einhaltung der Regeln hatten. Insofern urteilten im Ecofin-Rat „Sünder über Sünder“. Nicht zuletzt waren die beiden größten Euro-Länder Deutschland und Frankreich diesbezüglich schlechte Vorbilder. Die Reform des Pakts im Jahr 2005 hat zudem die Ermessensspielräume bei der Bewertung der öffentlichen Finanzen ausgeweitet sowie die entsprechenden Fristen zur Korrektur erweitert. Nicht zuletzt aufgrund der insgesamt eher laxen Anwendung der gemeinsamen europäischen Fiskalregeln versäumten zahlreiche Länder, in den „guten Zeiten“ des ersten Jahrzehnts der gemeinsamen Währung solide öffentliche Finanzen zu erreichen. In Reaktion auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise wurde unter anderem auch der Stabilitäts- und Wachstumspakt reformiert und durch weitere Vertragswerke flankiert.

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