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Sicherung der Stabilität des Finanzsystems

Sicherung der Stabilität des Finanzsystems

Die Finanzkrise hat gezeigt, dass das internationale Finanzsystem einen verbesserten Ordnungsrahmen benötigt. Deshalb beschloss die Politik, sowohl die traditionelle "mikroprudenzielle" Aufsicht, die auf einzelne Institute ausgerichtet ist, als auch die "makroprudenzielle" Überwachung, die die Stabilität des Finanzsystems insgesamt in den Blick nimmt, zu verbessern und auszubauen. So haben die EU-Mitgliedstaaten im Jahre 2011 die drei seinerzeit schon bestehenden europäischen Aufsichtsausschüsse umgebildet und ihnen erweiterte Befugnisse verliehen. Neben der für die Bankenregulierung und -aufsicht zuständigen EBA (European Banking Authority) sind dies die für Finanz- und Wertpapiermärkte zuständige ESMA (European Securities and Markets Authority) und die für Versicherer und betriebliche Pensionsfonds zuständige EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority). Diese drei Institutionen werden unter dem Oberbegriff European Supervisory Authorities (ESAs) zusammengefasst. Sie widmen sich schwerpunktmäßig der Aufgabe, EU-weit einheitliche Aufsichtsstandards für Banken, für die Wertpapiermärkte und für Versicherer und Pensionsfonds zu entwickeln. Mit ihrer Ausrichtung auf die Erarbeitung allgemeiner Regeln für einzelne Institute zählen diese Behörden zur sogenannten mikroprudenziellen Aufsicht.

Grafik: Die neue europäische Aufsichtsstruktur ESFS
Die neue europäische Aufsichtsstruktur ESFS

Neu geschaffen wurde in der EU 2011 der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board, ESRB) mit Sitz in Frankfurt am Main. Dem Ausschuss gehören Zentralbank-Präsidenten und Aufseher aus allen EU-Ländern an, sowie Vertreter der Europäischen Kommission und der ESAs. Zu den Aufgaben des Ausschusses zählt es, die Entwicklungen im EU-Finanzsystem insgesamt zu beobachten, auf Risiken hinzuweisen sowie Abhilfemaßnahmen vorzuschlagen. Mit seiner Ausrichtung auf das Finanzsystem insgesamt zählt der ESRB zur sogenannten makroprudenziellen Überwachung.

Die drei ESAs (mit ihrem Schwerpunkt "Regulierungsaufgaben") und der ESRB bilden zusammen mit den nationalen Aufsichtsbehörden sowie dem gemeinsamen Ausschuss der europäischen Aufsichtsbehörden das European System of Financial Supervision (ESFS). Dieses System von Regulierungs- und Aufsichtsbehörden soll die nationalen Behörden koordinieren und anführen.

Die europäische Bankenunion

Grafik: Elemente der Bankenunion
Elemente der Bankenunion

In Reaktion auf die Finanz- und Wirtschaftskrise hat die EU die gesetzlichen Grundlagen für die "Bankenunion" geschaffen, ein Gefüge neuer europäischer Institutionen. Die Bankenunion umfasst den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus, den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus sowie grundsätzlich ein gemeinsames System der Einlagensicherung. Der einheitliche Aufsichtsmechanismus hat im November 2014 seine Arbeit aufgenommen, der einheitliche Abwicklungsmechanismus zum Jahresbeginn 2016. Eine gemeinsame Einlagensicherung wird auf politischer Ebene kontrovers diskutiert. An der Bankenunion nehmen alle Euro-Länder teil, sowie EU-Länder, die freiwillig beitreten. Die Bankenunion soll die Aufsicht über die Banken in den teilnehmenden Staaten vereinheitlichen und verbessern, die Finanzstabilität im Euro-Raum erhöhen und die enge Verknüpfung der Verschuldung von Finanzsektor und Staaten lockern.

Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus

Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) hat einen neuen Rahmen für die Bankenaufsicht in Europa geschaffen. Hauptzweck ist, die  Sicherheit und Solidität des europäischen Bankensystems zu gewährleisten sowie die Finanzintegration und -stabilität in Europa zu stärken.  Verflechtungen zwischen Banken und Staaten sollen reduziert, Einleger und Gläubiger der Finanzinstitute vor Verlusten geschützt sowie das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den europäischen Bankensektor gestärkt werden. 

Mit dem SSM, der am 4. November 2014 seine Arbeit aufnahm, ist die Verantwortung für die Bankenaufsicht in den teilnehmenden Ländern auf die EZB übergegangen. Die EZB arbeitet dabei eng mit den nationalen Behörden für die Bankenaufsicht zusammen; in Deutschland sind das die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und die Deutsche Bundesbank. Zu den Aufgaben, welche die EZB zentral wahrnimmt, zählt sicherzustellen, dass alle Vorschriften beachtet und in allen teilnehmenden Ländern einheitlich umgesetzt werden. Daneben ist die EZB dafür zuständig, Banken die Zulassung zu erteilen bzw. zu entziehen sowie den Erwerb und die Veräußerung von Anteilen an Banken zu beurteilen.

Grafik: Aufgabenverteilung innerhalb des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus
Aufgabenverteilung innerhalb des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus

Die EZB beaufsichtigt rund 120 "bedeutende" Banken der teilnehmenden Länder direkt, die Aufsicht über die weniger bedeutenden Institute verbleibt bei den nationalen Aufsichtsbehörden (National Competent Authorities, NCA). Zur laufenden Beaufsichtigung der bedeutenden Institute bildet die EZB Gemeinsame Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams, JSTs), die aus EZB-Mitarbeitern und Mitarbeitern der NCAs bestehen. Bei den als "weniger bedeutend" eingestuften Banken – im Euro-Raum gibt es davon ungefähr 3.400 – liegt mit Ausnahme der zuvor erwähnten Erlaubnisverfahren und Anteilseignerkontrolle die aufsichtliche Entscheidungsbefugnis bei den NCAs. Für Bundesbank und BaFin bedeutet dies, dass sie weiterhin den größten Teil der deutschen Banken beaufsichtigen. 

Die Entscheidung, ob eine Bank als "bedeutend" eingestuft wird,  richtet sich nach ihrer Größe (Gesamtaktiva von mehr als 30 Milliarden Euro und über 20% des BIP, jedoch nicht unter 5 Milliarden Euro) oder ihrer Bedeutung für die Wirtschaft des Landes, in dem sie ansässig ist. In jedem teilnehmenden Land unterliegen zumindest die drei bedeutendsten Banken ungeachtet ihrer absoluten Größe der direkten Aufsicht durch die EZB.

Damit die Trennung zwischen den aufsichtlichen und geldpolitischen Funktionen der EZB sichergestellt ist, wurden neue Gremien geschaffen. Höchstes Entscheidungsgremium des SSM ist das Aufsichtsgremium (Supervisory Board), dem hochrangige Vertreter der EZB und der NCAs angehören. Das Aufsichtsgremium berichtet an den EZB-Rat, der letztlich alle Entscheidungen genehmigen muss.

Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus

Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) ist das zweite Element der Bankenunion. Der SRM schafft einen Rahmen für die geordnete Sanierung oder Abwicklung von Banken, die in Schieflage geraten sind. Dies soll dem marktwirtschaftlichen Grundprinzip der Haftung für eigene Verluste Geltung verschaffen, gerade auch bei Kreditinstituten. Hintergrund ist, dass die Politik in der Krise zahlreiche Banken mit Hilfe von Steuergeldern vor der Insolvenz bewahren musste, weil ein ungeordneter Zusammenbruch dieser Institute die Finanzstabilität zu gefährden drohte; die Eigentümer und Gläubiger dieser Banken wurden in diesem Zuge teilweise oder ganz von Verlusten verschont, das Haftungsprinzip somit verletzt. 

Der SRM findet auf dieselben Banken Anwendung, die vom SSM erfasst sind, ferner in bestimmten Situationen auch auf weitere Banken in den Euro-Ländern. Zwei Elemente kennzeichnen den institutionellen Aufbau des SRM: Eine Einheitliche Abwicklungsbehörde (Single Resolution Board, SRB), die Entscheidungen zur Abwicklung von Instituten trifft, sowie ein Einheitlicher Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF), der von den Banken finanziert wird und die für eine Abwicklung benötigten finanziellen Mittel bereitstellt. Der SRM trat ab Januar 2016 in Kraft. Der SRF soll bis Ende 2023 mit einem Volumen von rund 55 Milliarden Euro befüllt werden.

Gemeinsame Einlagensicherung

Der dritte Baustein der Bankenunion – ein gemeinsames System der Einlagensicherung (Deposit Guarantee Scheme, DGS) – wird auf politischer Ebene kontrovers diskutiert. Grundgedanke ist der Aufbau eines europäischen Einlagensicherungsfonds, der die Gläubiger einer Bank im Falle deren Konkurses bis zu einer bestimmten Höhe gegen Verluste abschirmt. Zurzeit hat sich die EU nur auf gemeinsame Regeln zur Vereinheitlichung der nationalen Einlagensicherungssysteme verständigt (siehe Abschnitt 4.5.2).

Organisation der Bankenaufsicht in Deutschland

In Deutschland sind die BaFin und die Deutsche Bundesbank in enger Zusammenarbeit für die Aufsicht einzelner Banken zuständig. Für die Sanierung und nötigenfalls Abwicklung von Banken ist die Finanzmarktstabilisierungsanstalt des Bundes (FMSA) verantwortlich, unter deren Dach der Finanzmarktstabilisierungsfonds (SoFFin), der Restrukturierungsfonds sowie zwei Abwicklungsanstalten angesiedelt sind. Die BaFin ist auch für die Aufsicht über die Versicherer und den Wertpapierhandel zuständig. 

Die Bankenaufsicht wird in folgende Bereiche unterteilt:

Quantitative VorgabenQualitative VorgabenOffenlegungs­pflichten
z. B. Eigenkapital- und Liquiditäts-
vorschriften
z. B. Risiko­managementz. B. Aufführung wichtiger Risikopositionen

Die Bankenaufsicht greift nicht direkt in einzelne Geschäfte der Banken ein. Sie setzt vielmehr quantitative Rahmenvorschriften, u. a. durch Vorgaben für die Mindestausstattung mit Eigenkapital. Damit die Aufsichtsbehörden die Einhaltung dieser Vorschriften prüfen können, müssen ihnen die Banken hierüber regelmäßig mittels Meldungen berichten. Neben den quantitativen Vorgaben müssen die Banken qualitative Anforderungen insbesondere an ihre Organisation und Steuerung erfüllen. Dies wird vor allem in Prüfungen vor Ort kontrolliert. Dadurch kann die Bankenaufsicht einen besseren Eindruck über den Geschäftsbetrieb und die damit verbundenen Risiken gewinnen. Ergänzt wird die staatliche Aufsicht durch die Kontrolle anderer Marktteilnehmer, beispielsweise durch Bankenverbände oder Ratingagenturen, und durch die Offenlegung der Bilanzen gegenüber anderen Marktteilnehmern.

Angesichts der gravierenden gesamtwirtschaftlichen Probleme, die mit Bankenkrisen verbunden sind, hat der Gesetzgeber den Banken, aber auch anderen Finanzdienstleistern, die Bestimmung der mindestens erforderlichen Liquiditäts- und Eigenkapitalvorsorge nicht selbst überlassen. Das Aufsichtsrecht gibt Regeln vor, die bei der Gründung von Banken und beim Betreiben von Bankgeschäften zu beachten sind. Die rechtliche Grundlage für die Bankenaufsicht in Deutschland ist das Gesetz über das Kreditwesen (KWG).

Ziel der Bankenaufsicht

Um einerseits jederzeit zahlungsfähig und gegen unerwartete Mittelabflüsse gewappnet zu sein und andererseits auch profitabel zu wirtschaften, haben die Banken nach der Devise zu handeln: So liquide wie nötig, so rentabel wie möglich. Der Kompromiss muss immer unter der Bedingung unsicherer Annahmen über die künftigen Zahlungseingänge und Zahlungsausgänge gefunden werden. Banken müssen daher einen ausreichenden Teil ihrer Mittel so anlegen, dass sie unerwartet auftretende Ansprüche ihrer Gläubiger jederzeit befriedigen können und somit immer zahlungsfähig bleiben. Zu den Aufgaben der Bankenaufsicht zählt, dies zu überwachen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Ertrag einer Anlage normalerweise umso geringer ist, je schneller sie verkauft und zu Geld gemacht werden kann. Hochgradig liquide sind beispielsweise kurzlaufende Staatsanleihen. Demgegenüber bindet sich eine Bank langfristig, wenn sie einen lang laufenden Kredit vergibt. Die Banken verlangen deshalb umso höhere Zinsen, je länger die Laufzeit eines Kredits ist.

Eigenkapital als Puffer

Das  Kreditgeschäft geht mit dem Risiko einher, dass Schuldner ihren Zahlungsverpflichtungen nicht nachkommen. Deshalb verlangen die Banken in der Regel, dass der Schuldner einen Kredit durch Stellung von Pfändern absichert. Doch reicht bisweilen der Erlös aus dem Verkauf der Pfänder nicht aus, den Schaden völlig abzudecken, wenn ein Schuldner die vereinbarten Zins- und Tilgungszahlungen nicht leistet. Risiken ergeben sich auch dadurch, dass die allgemeine Konjunkturlage Einfluss auf die Werthaltigkeit der Sicherheiten hat. Weitere Risiken entstehen Banken, wenn sich die Zinsen unerwartet ändern: Hat eine Bank beispielsweise ein langfristiges Festzins-Darlehen mit kurzfristigen Einlagen refinanziert, so trägt sie das Risiko, dass sie im Laufe der Zeit aufgrund der Marktentwicklung höhere Zinsen für die Einlagen vergüten muss. Dies kann darauf hinauslaufen, dass die Bank Verluste erleidet. Um etwaige Verluste abdecken zu können, müssen die Banken über ausreichendes Eigenkapital verfügen, das Verluste wie ein Puffer auffangen kann. Die bankenaufsichtlichen Vorgaben zur Mindestausstattung mit Eigenkapital sollen sicherstellen, dass etwaige Verluste zu Lasten der Eigentümer der Bank gehen und nicht zu einem Schaden für die übrigen Kapitalgeber wie etwa die Sparer werden. 

Im Laufe der Zeit ist es immer wieder notwendig geworden, die Bankenaufsicht an veränderte Risikosituationen im Bankgewerbe anzupassen. So haben die Komplexität und das Ausmaß der Geschäfte und die Tätigkeiten im Ausland stark zugenommen. Angesichts der globalisierten Finanzmärkte gibt es keine Alternative zu international  abgestimmten Regeln. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass international agierende Banken aus Ländern mit einer laxeren Aufsichtskultur höhere Risiken eingehen und so die Stabilität des weltweiten Finanzsystems gefährden.

Baseler Eigenkapital- und Liquiditätsregeln (Basel III)

Im Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht arbeiten Zentralbanken und Bankenaufsichtsbehörden der wichtigsten Industrie- und Schwellenländer – darunter die Deutsche Bundesbank – zusammen.

Im Jahre 2007 trat auf Initiative des Ausschusses "Basel II" in Kraft. Dieses Regelwerk, das in drei "Säulen" gegliedert ist, macht das vorgeschriebene Minimum an Eigenkapital, das eine Bank ständig vorhalten muss, stärker als früher davon abhängig, welche Risiken die Bank in ihren Büchern hat. Je höher beispielsweise die Ausfallwahrscheinlichkeiten ihrer Kredite sind, desto mehr Eigenkapital muss eine Bank als (Verlust-)Puffer vorhalten.

Grafik: Weiterentwicklung der Basler Aufsichtsstandards
Weiterentwicklung der Basler Aufsichtsstandards

Als Reaktion auf die Finanzkrise hat der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht seit dem Jahr 2008 eine ganze Reihe von Regelungen verschärft oder neu entwickelt. Im Dezember 2010 veröffentlichte er neue strengere Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften für Banken. Diese "Basel III"-Vorschriften sind wesentliche Bestandteile eines Richtlinien- und Verordnungspakets der Europäischen Union (CRD IV / CRR), das Anfang 2014 in Kraft getreten ist und bis Ende 2018 schrittweise umgesetzt wird. 

Sie schreiben den Banken zum einen vor, mehr und qualitativ höherwertiges Eigenkapital vorzuhalten. Zum anderen wird mit Basel III erstmals ein international einheitlicher Liquiditätsstandard eingeführt. Seit Oktober 2015 müssen Kreditinstitute schrittweise die neue "Liquiditätsdeckungskennziffer" (Liquidity Coverage Ratio, LCR) einhalten, vermutlich von 2019 an müssen sie zudem die "Stabile Finanzkennziffer" (Net Stable Funding Ratio) beachten. Diese Maßnahmen sollen die Widerstandsfähigkeit der einzelnen Banken sowie des gesamten Bankensystems erhöhen: Banken sollen künftig auch größere Verluste aus eigener Kraft bewältigen können – und damit im Falle einer Krise aller Voraussicht nach nicht mehr auf Unterstützung des Staates bzw. der Steuerzahler angewiesen sein. Mit Basel III wird die Weiterentwicklung der Bankenaufsicht aber nicht enden. Es laufen schon Gespräche über mögliche weitere Optimierungen.

Einlagensicherung

Voraussetzung für die Stabilität des Finanzsystems ist, dass jeder Vertrauen in die Banken und anderen Finanzinstitutionen hat. Besteht dieses Vertrauen nicht, kann es dazu kommen, dass die Einleger bei wirklichen oder vermeintlichen Zahlungsschwierigkeiten die Kassen einer Bank "stürmen", um sich ihre Einlagen bar auszahlen zu lassen. Solch einem "bank run" soll die Einlagensicherung vorbeugen und so zur Finanzstabilität beitragen.

Grafik: Umfang der gesetzlich geregelten Einlagensicherung
Umfang der gesetzlich geregelten Einlagensicherung

In Deutschland besteht bereits seit 1998 ein gesetzlicher Einlagenschutz auf Grundlage der Einlagensicherungsrichtlinie von 1994. Zur Verbesserung des Einlagenschutzes und im Zuge einer umfassenderen Harmonisierung der nationalen Einlagensicherungssysteme innerhalb der EU wurde 2014 eine geänderte, von der Europäischen Kommission formulierte Richtlinie über Einlagensicherungssysteme (Einlagensicherungsrichtlinie) erlassen. Auf dieser Grundlage garantieren nationale Einlagensicherungssysteme in jedem EU-Mitgliedstaat, dass pro Kunde und Bank 100.000 Euro gesichert sind.  Die Richtlinie wurde in Deutschland durch das neue Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) vom Juli 2015 umgesetzt. Das EinSiG sieht eine weitere Verbesserung des Einlegerschutzes auf harmonisierter Basis vor; so wird z. B. die finanzielle Ausstattung der Einlagensicherungssysteme vereinheitlicht und die Auszahlungsfrist auf 7 Arbeitstage verkürzt. Die Pläne der EU-Kommission für ein gemeinsames System der Einlagensicherung werden auf politischer Ebene kontrovers diskutiert.

Gemäß EinSiG müssen alle Banken mit Einlagengeschäft einem gesetzlichen Einlagensicherungssystem angeschlossen sein. Dies gilt nun auch für Institute, für die eine sogenannte Institutssicherung besteht. Unselbständige Niederlassungen von Banken aus anderen EU-Staaten in Deutschland sind über das Einlagensicherungssystem des jeweiligen Herkunftslandes abgesichert. Die einem deutschen Einlagensicherungssystem zugeordneten Banken sind zur Finanzierung der Entschädigungszahlungen verpflichtet. Dazu werden von ihnen regelmäßige Beiträge sowie im Bedarfsfall Sonderbeiträge erhoben. Der gesetzliche Einlagenschutz sichert Guthaben auf Girokonten, Sparbüchern, Termin- und Festgeldkonten bis maximal 100.000 Euro (erhöhter Schutzumfang von bis zu 500.000 Euro für besonders schutzwürdige Einlagen) je Kunde und je Bank. Geht eine Bank in Konkurs, sind Einlagen bis zu dieser Höhe durch die gesetzliche Einlagensicherung abgesichert.

Schon länger als den gesetzlichen Einlagenschutz gibt es in Deutschland Sicherungssysteme, die die Verbände der Kreditwirtschaft auf freiwilliger Basis errichtet haben. Bei den Sparkassen wird ein Institut bei drohenden oder bestehenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten insgesamt  geschützt: Dazu bestehen regionale Fonds der Sparkassen sowie eine Sicherungsreserve der Landesbanken, die durch einen systemweiten Ausgleich miteinander verbunden sind. Bei den Genossenschaftsbanken gibt es eine zentrale Sicherungseinrichtung, die – ähnlich wie die Sparkassen – Insolvenzen der Mitglieder insbesondere durch Garantien und Bürgschaften verhindert und zudem das Mitgliedsinstitut bei der Sanierung unterstützt. Sowohl bei den Sparkassen als auch bei den Genossenschaftsbanken sind durch diese "Institutssicherung" alle Einlagen vollständig geschützt. Die Institutssicherungen sind seit 2015 als Institutssicherungen im Sinne der Einlagensicherungsrichtlinie amtlich anerkannt und unterliegen allen Anforderungen des Gesetzes analog zu den gesetzlichen Entschädigungseinrichtungen. Die privaten Banken haben eine die gesetzliche Einlegerentschädigung ergänzende Einlagensicherung, die zusätzlich Einlagen je Nichtbanken-Gläubiger bis zu 20 % des haftenden Kapitals der jeweiligen Bank absichert. Diese Absicherung wird allerdings mit der geplanten Reform des freiwilligen Einlagensicherungsfonds zum 1. Oktober 2017 differenziert nach Gläubigertypen und Einlageformen schrittweise deutlich verringert und vor allem auf private Kunden konzentriert.

Dem freiwilligen Einlagensicherungsfonds gehören die meisten, aber nicht alle privaten Banken in Deutschland an. Auch unselbständige Niederlassungen von Banken aus anderen EU-Staaten können Mitglied in dieser freiwilligen Einlagensicherung der privaten Banken sein und damit die Einlagensicherung im Heimatland ergänzen.

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