1 Introduction

Richard Haass,
Steven Sokol,
John Lipsky,
Mesdames et Messieurs,

Si notre réunion s’était tenue il y a 200 millions d’années, mon voyage à New York aurait été plutôt court. À cette époque, toutes les masses terrestres étaient jointes pour former le supercontinent du nom de Pangée, y compris l’Amérique du Nord et l’Europe. Et la ville de New York, l’endroit où nous nous réunissons aujourd’hui, se serait trouvée au cœur même de notre continent commun.

Les mouvements des plaques tectoniques entraînèrent une dislocation de Pangée et la création du monde tel que nous le connaissons aujourd‘hui.[1] Depuis, l’Amérique du Nord et l’Europe sont séparées par l’Océan Atlantique. En fait, nos continents continuent de s’éloigner l’un de l’autre d’environ 2 cm par an.[2] Malheureusement, cela peut être vrai également au sens figuré : en matière de compréhension mutuelle de part et d’autre de l’Atlantique, l’écart semble plutôt augmenter que diminuer.

Mais il existe une grande différence entre la géologie et la géopolitique : alors que la dérive continentale entre les États-Unis et l’Europe ne peut être ralentie ou stoppée, la distance politique qui les sépare n’est ni inévitable ni irréversible. Pour combler les clivages, nous devons nous parler. C’est pourquoi des événements comme celui d’aujourd’hui – tout comme les activités du Council on Foreign Relations et du American Council on Germany en général – sont à ce point importants.

Je voudrais vous remercier pour votre invitation. C’est avec un grand plaisir que je participe à un débat avec un auditoire aussi distingué. Pour amorcer le débat à venir, je voudrais esquisser quelques réflexions sur les relations transatlantiques du point de vue d’un banquier central allemand, en particulier en ce qui concerne l’excédent courant de l’Allemagne, les tensions commerciales et le rôle des banques centrales.

2 L’excédent courant de l’Allemagne

Nous sommes certes séparés aujourd’hui par un océan, mais les États-Unis et l’Europe sont reliés par des relations économiques étroites qui en font les principaux partenaires commerciaux au monde. Et l’Allemagne, en particulier, est un des plus importants partenaires des États-Unis sur le plan du commerce et des investissements. En 2018, rien que nos échanges de biens se sont élevés à 184 milliards de dollars américains.

Cet échange paraît déséquilibré, les exportations allemandes de biens dépassant de loin les importations, ce qui contribue à un excédent courant vis-à-vis des États-Unis. Mais l’Allemagne ne se contente pas d’exporter des biens. Elle exporte aussi du capital qui stimule la croissance, crée des emplois et favorise la prospérité aux États-Unis. Il est vrai qu’environ 11 pour cent des investissements directs étrangers réalisés aux États-Unis proviennent d’Allemagne.[3]

De plus, des considérations uniquement bilatérales sont trompeuses. Le lauréat du Prix Nobel, Robert Solow, a parfaitement dit vrai en se plaignant : « J’ai un déficit chronique auprès de mon barbier qui n’achète absolument rien chez moi. »[4] Dans un monde où la division du travail a des dimensions globales, les balances commerciales bilatérales n’ont en général pas de grande valeur explicative.

Cela vaut en particulier pour l’Union européenne et son marché intérieur unique. Non seulement les exportations allemandes contiennent des intrants d’autres États membres de l’UE : les biens et les services en provenance des États-Unis peuvent également atteindre le consommateur allemand par le biais de nos pays partenaires. En fait, vis-à-vis de l’UE dans son ensemble, les États-Unis ont réalisé, d’après les statistiques officielles du pays, un excédent courant chaque année depuis 2009.[5]

Mais même au-delà de la vision bilatérale, l’Allemagne enregistre un excédent des transactions courantes avec le reste du monde. Ce surplus est certes très important depuis assez longtemps. Sa viabilité a été mise en question, et ce à juste titre.

C’est pourquoi nous avons besoin d’examiner plus en détail les moteurs de cet excédent.[6] Cela ressemble un peu à la géoscience : acquérir des enseignements requiert de regarder en-dessous de la surface et d’examiner les forces sous-jacentes. Lorsqu’un pays affiche un excédent courant, cela signifie qu’il épargne plus qu’il n’investit.

En Allemagne, l’accroissement du taux d’épargne des entreprises fut un facteur clé des développements au début du millénaire. À l’époque, les entreprises allemandes durent faire face à des niveaux d’endettement plutôt élevés et elles y répondirent en réduisant la distribution des bénéfices aux propriétaires des entreprises.[7] Depuis, le niveau de leurs fonds propres s’est rétabli et il serait donc plausible qu’ils augmentent leurs versements. Cette tendance a évidemment déjà contribué au recul de l’excédent courant depuis 2015.

Mais il y a aussi des appels invitant les autorités allemandes à prendre des mesures politiques ciblées pour réduire le surplus. Mais cela est plus facile à dire qu’à faire. Le compte courant d’un pays est le résultat d’opérations de marché complexes qui n’offrent que peu d’options aux politiciens pour remédier aux distorsions.

Tous les regards sont portés sur la politique budgétaire, et l’Allemagne est souvent invitée à augmenter ses dépenses publiques. Il est vrai que l’Allemagne s’est créée des marges budgétaires au cours des dernières années. Mais une politique budgétaire expansionniste est déjà intégrée dans les plans budgétaires du gouvernement.

À court terme, des dépenses budgétaires accrues semblent possibles. Mais par rapport à la stabilisation macroéconomique, toute incitation supplémentaire apparaît inutile tant qu’on n’assiste pas à une détérioration perceptible des perspectives économiques. L’écart de production de l’Allemagne est en train de se combler et les prévisions ne font apparaître aucune dégradation significative.

Il serait important d’utiliser la marge de manœuvre disponible de manière judicieuse afin de soutenir une croissance durable à long terme et de ne pas uniquement créer un feu de paille. Investissements ciblés en infrastructures, dépenses consacrées à la recherche et à l’éducation et incitations au travail et à l’investissement en réduisant les taux d’impôt sont les mots-clés dans ce contexte. Le changement climatique constitue un autre défi important au sujet duquel le gouvernement allemand vient de proposer une série de mesures.

L’excédent du compte courant actuel est déjà dans une phase de réduction et un relâchement budgétaire pourrait y contribuer. Mais nous ne devrions pas attendre des miracles. Selon nos calculs – et même dans un scénario plus optimiste –, des mesures budgétaires d’un ordre réaliste ne réduiraient qu’une moindre part de l’excédent courant de l’Allemagne et n’entraîneraient qu’une hausse limitée des importations. De plus, l’effet sur le ratio du déficit des transactions courantes par rapport au PIB aux États-Unis serait encore beaucoup plus faible.[8] Une raison intuitive se situe dans l’énorme différence de taille des économies, l’économie américaine étant environ cinq fois plus grande que celle de l’Allemagne.

3 Tensions commerciales

Si on considère les options au-delà de la politique budgétaire, ce sont surtout les droits de douane qui semblent être de nouveau d’actualité. Les partisans de telles mesures considèrent que des droits plus élevés peuvent résoudre plusieurs problèmes en même temps : ils affirment qu’une hausse des droits peut contribuer à réduire des déficits courants, sauvegarder des emplois, voire améliorer la prospérité des citoyens.

Cette conception est erronée. En effet, même l’impact de nouveaux droits sur le solde des transactions courantes est ambigu.[9] Intuitivement, les importations seront diminuées. Mais les exportations baisseront probablement en même temps en raison d’une demande extérieure plus faible et d’une appréciation de la monnaie nationale. Plus important encore, en introduisant de nouveaux droits, un pays court le risque de porter dommage à sa propre économie. Les droits augmentent les prix de biens importés, ce qui affaiblit le pouvoir d’achat des consommateurs.

Par ailleurs, des chercheurs américains ont découvert que les droits introduits par les États-Unis l’an dernier s’étaient presque entièrement répercutés sur les prix intérieurs américains.[10] Les droits de rétorsion adoptés par d’autres pays aggraveront probablement encore les dommages. Ainsi, Roberto Azevêdo, Directeur général de l’Organisation mondiale du commerce, a mis en garde : « Le principe “œil pour œil” ne laisse que des aveugles. »[11]

Le conflit commercial entre les États-Unis et la Chine illustre ce que cela signifie. Selon des simulations réalisées par la Bundesbank, les mesures adoptées ou proposées pourraient réduire la production des deux pays de plus d’un demi pour cent à moyen terme. Le commerce mondial diminuerait de 1,5 pour cent.

Ceci dit, il existe des préoccupations légitimes concernant les relations économiques avec la Chine. Par ailleurs, les États-Unis ne sont pas seuls à faire pression pour obtenir des changements. Dans une communication conjointe, la Commission européenne critique elle aussi le manque d’accès réciproque aux marchés. La Chine protège ses entreprises nationales contre la compétition au moyen de multiples mesures. Par exemple, les entreprises européennes doivent remplir plusieurs conditions préalables pour accéder au marché chinois, tel que le transfert de technologies-clés aux partenaires chinois.[12]

Donc, une chose est très claire : l’économie d’État de la Chine pose des défis à la fois aux États-Unis et à l’Europe. Cela n’est qu’une des raisons pour lesquelles des négociations bilatérales ne sont pas suffisantes. Nous avons besoin d’approches et de règles multilatérales qui garantissent une compétition équitable dans les domaines du commerce mondial et des investissements.

Le multilatéralisme est garanti par l’Organisation mondiale du commerce. Bien que ses règles doivent être mises à jour, l’OMC favorise le commerce mondial et la prospérité depuis 25 ans. Un acquis particulièrement important a été son système de règlement des différends. La décision récente prise par les arbitres de l’OMC concernant le commerce d’avions civils prouve que le système fonctionne.

En revanche, une véritable guerre commerciale entre les États-Unis et l’Union européenne pourrait coûter cher aux deux parties. Les effets adverses potentiels pourraient être considérablement plus importants que dans le cas de l’actuelle dispute commerciale avec la Chine. À titre de comparaison, la valeur des exportations américaines vers l’UE est trois fois supérieure à celle de ses exportations vers la Chine.

En partant d’un scénario purement hypothétique selon lequel de nouveaux droits à hauteur de 25 pour cent seraient imposés sur l’ensemble des flux commerciaux bilatéraux entre les États-Unis et l’UE, une simulation réalisée par la Bundesbank suggère qu’une telle guerre commerciale pourrait faire diminuer le niveau de la production américaine de 1,5 pour cent à moyen terme. D’autres pays seraient également affectés, bien que dans une moindre mesure, et le commerce mondial baisserait de 3,5 pour cent.

Il va de soi qu’il convient d’être prudent avec de tels modèles quantitatifs. Toutefois, une chose doit être claire : le commerce n’est pas un jeu à somme nulle. Ériger des barrières signifie distordre l’économie mondiale et affaiblir son niveau d’activité. Des droits de rétorsion peuvent toucher à un certain degré la distribution de pertes de prospérité à travers les pays, mais ils réduiront encore davantage la production totale.

4 Le rôle des banques centrales

Mesdames et Messieurs,

Les droits introduits depuis le début de l’année dernière pèsent déjà sur le commerce mondial. De plus, les disputes commerciales en cours ont miné la confiance des entreprises et contribué au haut niveau d’incertitude. Ils constituent un facteur essentiel de la faiblesse actuelle de l’économie mondiale. Et une nouvelle escalade des conflits commerciaux demeure un des risques les plus importants malgré les récents signes de progrès dans les négociations commerciales entre la Chine et les États-Unis.

Dans cette situation, les banques centrales ayant pour objectif d’assurer la stabilité des prix doivent agir dès lors que les perspectives d’inflation sont affectées. Au-delà de cela, je trouve que la situation devient préoccupante lorsque les débats sur la politique commerciale sont entremêlés avec des questions monétaires.

Certains pays sont actuellement soupçonnés de délibérément dévaluer leurs monnaies dans le but d’augmenter la compétitivité des prix intérieurs aux dépens de leurs partenaires commerciaux. Une série de dévaluations compétitives, aujourd’hui souvent appelée « guerre des monnaies », pourrait miner la stabilité financière et nuire à toutes les économies impliquées. Toutefois, d’après ce que je peux voir, aucune économie majeure n’est actuellement engagée dans des dévaluations stratégiques compétitives et encore beaucoup moins dans une guerre des monnaies.

Clairement, d’un point de vue de politique monétaire, les taux de change constituent un canal de transmission important puisqu’ils peuvent affecter l’inflation par le biais des prix à l’importation, par exemple. Mais ni la Réserve Fédérale ni l’Eurosystème ne ciblent les taux de change. L’objectif principal de l’Eurosystème est d’assurer la stabilité des prix dans la zone euro. La Réserve Fédérale a un mandat national similaire qui inclut également l’emploi. Bien sûr, il est possible de discuter des mesures spécifiques de politique monétaire en ce qui concerne leur efficacité et leurs effets secondaires, mais c’est une autre histoire.

Ce que le débat sur les dévaluations compétitives illustre avant tout, c’est que les pressions politiques exercées sur les banques centrales ont augmenté ces derniers temps. Des tentatives de politiciens d’influencer la politique monétaire ne constituent rien de nouveau. Ce qui est nouveau, par contre, c’est l’impression que le conflit d’intérêt classique entre la stabilité des prix et d’autres objectifs de politique économique pourrait avoir disparu pour de bon étant donné la faible inflation.

En principe, la politique monétaire et la politique budgétaire devraient toutes deux aspirer à stimuler l’économie. Certains observateurs réclament donc que les politiques monétaire et budgétaire agissent de concert et que les banquiers centraux se soumettent aux politiciens. Évidemment, ils estiment que l’indépendance des banques centrales est superflue de nos jours.

Il est vrai qu’à la limite inférieure des taux d’intérêt, la politique budgétaire est en théorie souvent considérée comme un puissant instrument. Dans l’environnement actuel, le Conseil des gouverneurs de la BCE rappelle aux gouvernements leur responsabilité en matière de stabilisation macroéconomique et de croissance à long terme. Toutefois, les intérêts de la politique monétaire et de la politique budgétaire ne se chevaucheront pas éternellement.

Le magazine d’actualités « The Economist » affirme dans son dernier numéro que le lien entre un taux de chômage plus faible et un taux d’inflation plus élevé a disparu et évoque un « étrange nouveau monde ».[13] Mais l’histoire nous invite à la prudence. Pour reprendre les termes d’Alan Greenspan : « […] l’histoire est jonchée de tellement de visions de “nouvelles ères“ qui, finalement, se sont avérées être un mirage. »[14] En fait, d’autres études soulignent que des « rapports faisant état de la mort de la courbe de Phillips pourraient être largement exagérés ».[15]

Une analyse récente menée par la Bundesbank a fait apparaître qu’en Allemagne, l’effet cyclique des salaires sur les prix était encore intact.[16] Alors que la transmission des changements de salaire a diminué depuis les années 1970, elle est demeurée globalement stable par la suite. Ainsi, une hausse de 1 pour cent des coûts salariaux entraînera en fin de compte une augmentation des prix à la consommation d’environ 0,3 pour cent. Mais cette transmission peut prendre plusieurs années. Un lent affermissement de l’inflation ne devrait pas vraiment être une surprise.

C’est au plus tard lorsque les banques centrales auront atteint leurs objectifs politiques que les décideurs en matière de politique monétaire devront être en mesure de prendre la décision autonome de retirer le soutien apporté par la politique monétaire. L’ancien président de la Réserve Fédérale, William Martin lança un jour la boutade célèbre qu’il incombait à la Réserve Fédérale « de mettre fin à la fête au moment où celle-ci bat son plein ».[17]

Il serait naïf de croire que les politiciens renonceraient alors à leur influence sur la banque centrale ou placeraient l’objectif de la stabilité des prix au-dessus de leur propre programme. C’est pourquoi l’indépendance des décideurs en matière de politique monétaire, dotés d’un mandat précis, demeure un fondement essentiel pour assurer la stabilité des prix aussi à l’avenir.

J’estime qu’il est d’autant plus important pour les banques centrales de s’en tenir à une interprétation étroite de leur mandat. En fait, il est difficile de cadrer l’indépendance d’une institution du secteur public avec des principes démocratiques. En Europe, elle a été accordée à la politique monétaire à titre d’exception dans le but spécifique d’assurer la stabilité des prix. Si le mandat était interprété de manière large, cette indépendance serait tôt ou tard remise en question, et ce à juste titre.

5 Conclusion

Mesdames et Messieurs,

Au cours de l’ère du supercontinent Pangée, une chaîne de montagnes s’étirait à travers cet endroit-même. Et, d’une certaine manière, cela continue encore aujourd’hui de donner forme au paysage urbain de Manhattan. Sous le poids de ces montagnes se forma une couche de roches particulièrement dure. Les montagnes furent érodées par les forces de la nature au cours de millions d’années. Mais la couche de roches dures restante fournit les fondations indispensables aux gratte-ciel d’aujourd’hui.[18]

Ainsi, la silhouette de Manhattan rappelle aussi l’importance de fondations solides. La fondation de l’Union monétaire européenne doit être encore renforcée. La crise de la dette souveraine dans la zone euro naquit, entre autres, de faiblesses institutionnelles. En ce qui concerne sa résolution et ses causes sous-jacentes, beaucoup de choses se sont passées ces dernières années. En particulier, la création de l’Union bancaire a marqué un pas important.

Mais on peut toujours prétendre que l’Union monétaire repose sur une jambe forte et une jambe faible. Dès le départ, la jambe forte a été son cadre monétaire, avec l’indépendance des banques centrales et l’interdiction du financement monétaire des États inscrites dans les Traités européens.

Sa jambe faible est son cadre de politiques budgétaire et économique. Dans ces domaines, les décisions continuent d’être largement prises par les États membres, alors que la responsabilité commune a eu tendance à augmenter au cours des dernières années. Pour remédier à cette faiblesse, certains observateurs ont proposé de créer une véritable union budgétaire où les pouvoirs décisionnels seraient transférés au niveau européen.

Comme l’a constaté Thomas Sargent dans son discours d’acceptation du prix Nobel, les États-Unis furent jadis confrontés à une situation similaire, peut-être même plus urgente, au lendemain de leur guerre d’indépendance.[19] Les Articles de la Confédération placèrent la souveraineté budgétaire largement entre les mains des États fédérés. Mais la jeune république craquait sous la pression des dettes de guerre communes.

Après d’intenses débats, les Américains optèrent finalement pour une union budgétaire qui fut toutefois ancrée dans une forte union politique basée sur des institutions démocratiquement légitimées. Une nouvelle constitution donna naissance à un gouvernement fédéral doté d’une série de pouvoirs exécutoires à l’intérieur d’un système sophistiqué d’équilibre des pouvoirs.

Ce modèle serait-il aussi applicable à l’Europe ? Certes, l’histoire des États‑Unis peut nous apporter d’importants enseignements. Un point essentiel pourrait être celui que, même à l’intérieur d’un État fédéral, action et responsabilité doivent être finement équilibrées, comme cela s’est avéré lors du défaut de certains États fédérés américains au 19^esiècle.

Le partenariat transatlantique, soutenu par nos valeurs communes de liberté et de démocratie, nous a apporté plus de 70 ans de paix et de prospérité. Il vaut la peine d’être préservé et promu.

Je vous remercie de votre attention !

Notes de bas de page:

1. R. S. Dietz et J. C. Holden (1970), The Breakup of Pangaea, Scientific American, vol. 223, n° 4, p. 30-41.
2. https://pubs.usgs.gov/publications/text/understanding.html
3. https://apps.bea.gov/international/xls/fdius-current/fdius-ubo-detailed-country-position-2008-2018.xlsx
4. P. Passell (1994), Economic Watch; Big Trade Deficit With Japan: Some Think It's No Problem, The New York Times, 15 février 1994.
5. G. Felbermayr, Beobachtungen zur US-Leistungsbilanz, ifo Schnelldienst, 2018, vol. 71, n° 9, p. 31‑33.
6. Deutsche Bundesbank, The drivers of German net exports from the perspective of a DSGE model, Rapport mensuel, mars 2019, p. 19-21.
7. Deutsche Bundesbank, On the corporate payout ratio in Germany, Rapport mensuel, mars 2019, p. 24-27.
8. Deutsche Bundesbank, Possibilities for adjusting the US current account deficit, Rapport mensuel, juillet 2017, p. 83-85.
9. Deutsche Bundesbank, The danger posed to the global economy by protectionist tendencies, Rapport mensuel, juillet 2017, p. 77-91.
10. M. Amiti, S. J. Redding et D. Weinstein, The Impact of the 2018 Trade War on U.S. Prices and Welfare, NBER Working Paper n° 25672, mars 2019.
11. https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/dgra_05mar18_e.htm
12. Commission européenne, Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil sur les relations UE-China – Une vision stratégique, mars 2019.
13. The Economist, The world economy’s strange new rules, 10 octobre 2019.
14. A. Greenspan, Testimony Before the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, U.S. Senate, 26 février 1997.
15. P. Hooper, F. S. Mishkin et A. Sufir, Prospects for Inflation in a High Pressure Economy: Is the Phillips Curve Dead or is It Just Hibernating?, NBER Working Paper n° 25792, mai 2019.
16. Deutsche Bundesbank, The impact of wages on prices in Germany: evidence from selected empirical analyses, Rapport mensuel, septembre 2019, p. 15-37.
17. W. M. Martin Jr., Address before the New York Group of Investment Bankers Association of America, 19 octobre 1955.
18. E. B. Rogers (2013), Bedrock, Sand, and Water: The Geological Landscape of New York City, SiteLINES: A Journal of Place, vol. 9, pp. 7-11; H. Quinn (2013), How ancient collision shaped New York skyline, BBC Science,
19. T. Sargent (2011), Nobel Lecture: United States Then, Europe Now, Journal of Political Economy, vol. 120, n° 1, p. 1-40.