1 Introduction

Cher Professeur Keller,
chers membres du corps professoral,
chers étudiants et étudiantes de l’École supérieure de Hachenburg,
Mesdames, Messieurs,

Aujourd’hui, je voudrais vous inviter à jeter avec moi un coup d’œil sur l’état de l’Union bancaire européenne. Mais je peux rassurer les étudiants et étudiantes parmi vous : il ne sera pas question de structures d’organismes ou de connaissances institutionnelles et il n’y aura pas de test à passer à la fin du programme. Il s’agira plutôt de la question qui nous intéresse tout autant que le public : l’Union bancaire européenne – la grande novation dans l’histoire de la surveillance bancaire – fonctionne-t-elle vraiment ?

À vrai dire, une telle question fondamentale ne requiert pas d’événement particulier. Mais je vais néanmoins l’examiner à partir de quatre cas récents de déséquilibres dans le secteur bancaire européen. L’École supérieure de la Bundesbank me semble être un endroit particulièrement propice à cet exercice.

De quels cas s’agit-il ? Premièrement, le cas de la Banco Popular Español, qui a été liquidée en juin 2017 selon la nouvelle réglementation européenne portant sur la résolution bancaire. Deuxièmement, le scénario de la banque Monte dei Paschi di Siena. Celle-ci a obtenu l’accord pour procéder à une recapitalisation préventive, qui constitue une procédure exceptionnelle où l’apport de fonds publics n’a pas pour conséquence une déclaration de défaillance avérée ou probable avec les effets que cela entraîne. Troisièmement et quatrièmement, deux banques vénitiennes ont été récemment – il y a tout juste deux mois – liquidées selon les règles d’insolvabilité nationales italiennes. Nous avons donc vu en peu de temps trois méthodes différentes pour traiter le cas de banques en déséquilibre au sein de la zone euro.

Je voudrais m’appuyer aujourd’hui sur ces trois cas pour examiner de plus près les modalités de fonctionnement de l’Union bancaire et tirer un premier bilan. Dans ce contexte, je voudrais porter mon attention sur les trois thèmes suivants :

• tout d’abord le travail de la surveillance bancaire européenne commune, donc le travail du MSU ;
• ensuite, le rôle du mécanisme de résolution unique MRU et les régimes d’insolvabilité nationaux ;
• finalement, la situation actuelle dans le secteur bancaire européen, qu’il ne convient certainement pas de négliger dans le contexte de l’Union bancaire.

2 Les cas de crise – une terre inconnue pour le MSU

Ce n’est pas sans raison que les déséquilibres bancaires se retrouvent sous les feux de la rampe. En effet, il va de soi que l’enjeu financier est de taille. Et c’est précisément la raison pour laquelle la déclaration prudentielle qu’une banque est menacée de défaillance – dans le jargon technique, ‘failing or likely to fail’ – constitue l’arme la plus tranchante dont dispose la surveillance bancaire, puisqu’il s’agit de la fin forcée d’un établissement dans sa forme actuelle. La conséquence presque inéluctable est soit une résolution selon la nouvelle réglementation européenne ou une procédure d’insolvabilité selon le droit national. Du point de vue économique, la décision tire – du moins provisoirement – un trait final sous les comptes de l’établissement. Les pertes issues de l’activité économique doivent alors être réalisées et la valeur des actifs du ‘gone concern’, donc lorsqu’un établissement doit être liquidé, est presque toujours inférieure que dans le cas d’une continuité de l’exploitation. C’est une des raisons pour lesquelles la surveillance bancaire ne devrait pas hâtivement déclarer la défaillance avérée ou probable d’un établissement.

Mais là aussi s’applique le bon vieux dicton : une fin douloureuse vaut nettement mieux qu’une douleur sans fin. Un report inutile peut très bien faire augmenter les coûts et les pertes. Et il ne doit pas y avoir de ‘gambling for resurrection’ – ce qui signifie qu’on ne doit pas se baser sur le cas improbable d’un redressement qui risquerait de coûter très cher aux créanciers et aux contribuables le cas échéant. Un optimisme de circonstance serait inapproprié – cela vaut tant pour les établissements financiers que pour les surveillants bancaires.

D’une manière générale, il est clair qu’en ce qui concerne le moment de la déclaration de défaillance avérée ou probable, la surveillance bancaire ne pourra pas simplement choisir le prochain weekend sans match de ligue un. Un manque de confiance et une absence de liquidité peuvent forcer les surveillants bancaires à prendre une décision très rapidement. C’est pourquoi il est nécessaire dans chaque cas individuel d’examiner de près tous les détails et de prendre ensuite une décision mûrement réfléchie. À cet égard, la coopération au sein du MSU ainsi qu’avec le MRU a bien fonctionné dans les cas cités.

La surveillance bancaire européenne a également pénétré en terre inconnue avec l’instrument de la recapitalisation préventive que j’ai évoqué plus tôt. Celui-ci est ancré en tant que mesure exceptionnelle dans la nouvelle directive européenne relative à la résolution d’établissements bancaires et permet la mise à disposition de fonds publics à un établissement sans que cela n’entraîne – comme cela est normalement prévu – une déclaration de défaillance avérée ou probable.

Une telle recapitalisation préventive ne peut être réalisée qu’à certaines conditions. L’établissement doit notamment être jugé viable et les fonds publics ne doivent pas être utilisés pour équilibrer des pertes déjà encourues ou prévues. La surveillance doit vérifier de très près que ces deux conditions sont remplies. Parallèlement, la Commission européenne doit décider si l’accord de fonds publics est compatible avec le droit européen relatif aux aides d’État.

Ce thème est particulièrement sensible parce qu’un des objectifs fondamentaux de la nouvelle réglementation sur la résolution bancaire est la protection des contribuables. Il appartient désormais aux détenteurs et aux créanciers d’une banque – et non pas aux contribuables – d’assumer la responsabilité pour une gestion insuffisante et les pertes qui en résultent. D’un autre côté, le législateur européen a accepté que des fonds publics soient versés à des établissements solvables en cas de distorsions graves dans un État membre et de mise en péril de la stabilité financière. Mais les critères stricts prévus dans la législation doivent réellement être remplis.

Le conflit d’objectif décrit montre donc clairement qu’une recapitalisation préventive ne peut pas être une solution standard pour résoudre des crises bancaires. Il est donc cohérent qu’elle soit définie dans la directive relative à la résolution bancaire comme un instrument d’exception absolu. C’est ainsi que j’interprète moi aussi évidemment le terme de recapitalisation préventive.

Il est également clair que dans tous les cas les détenteurs et les créanciers subordonnés doivent être tenus responsables avant que des fonds publics ne soient accordés. Dans le cas de la banque italienne Monte dei Paschi di Siena cela signifie concrètement que dans un premier temps l’assise financière de l’établissement a été renforcée de 4,5 milliards d’euros par la conversion de titres de dette subordonnés et que l’État italien a en plus réalisé un apport supplémentaire de 3,9 milliards d’euros. L’État proposera toutefois une indemnité aux investisseurs privés et augmentera ainsi encore ses parts dans l’établissement. Les aides fournies par l’État modifient également la structure de propriété : les détenteurs existants sont perdants étant donné que leurs parts sont diluées. L’État s’approprie par contre une part pouvant aller jusqu’à 70 % de l’établissement. En conclusion, on peut retenir que l’État soutient une banque en difficulté et est soumis en tant qu’investisseur au risque de pertes futures.

Au-delà de ce cas individuel, il apparaît que le recours à des fonds publics est certes rendu plus difficile par les nouvelles règles de résolution bancaire de sorte que ces fonds ne peuvent plus être accordés qu’à condition de respecter certains critères, mais il n’est pas entièrement exclu. Toutefois, le fait que des fonds publics ont été versés dans trois des quatre cas de soutien aux banques ne peut pas être dans l’intérêt du législateur européen. La protection effective des contribuables nationaux doit être une condition essentielle de notre régime de résolution et doit, selon ma ferme conviction, s’appliquer également au droit d’insolvabilité national.

Avant d’aborder plus en détail les cas de résolution proprement dits, permettez-moi de tirer dès à présent trois conclusions des cas de crise décrits ci-dessus du point de vue de la surveillance bancaire.

Premièrement : il ne sera pas possible d’avoir recours à un modèle uniforme en matière de surveillance bancaire. En principe, les crises ont un caractère très individuel et chaque cas nécessite sa propre solution, comme cela a été le cas dernièrement en Italie et en Espagne. Les établissements se différencient en ce qui concerne les causes de leur déséquilibre, leur position sur le marché bancaire et leur importance pour leur économie nationale. Mais nous devons également tirer des enseignements concrets de chaque cas individuel.

Deuxièmement : étant donné qu’il s’agit d’une solution adaptée au cas individuel – et donc aussi de marges de manœuvre – il est nécessaire de disposer de processus décisionnels efficaces. La concertation entre toutes les institutions impliquées joue un rôle essentiel dans ce processus. Les situations de crise ayant toujours un caractère individuel, nous devons faire en sorte que tous les facteurs décisionnels soient pris en compte de manière judicieuse et objective.

Troisièmement : nous devons réaliser que la surveillance bancaire peut et doit certainement faire beaucoup plus que de traiter des déséquilibres graves dans le secteur bancaire. Elle intervient en règle générale nettement plus tôt en assurant le respect des règles et en prenant à temps des mesures pour contrecarrer des évolutions défavorables.

En ce qui concerne ce dernier point, la surveillance bancaire européenne a établi de nouvelles normes. Ainsi, par exemple, les exigences de capital supplémentaire suite au processus de contrôle annuel par la surveillance bancaire ont sensiblement gagné en importance par rapport au passé, ce qui est une bonne chose.

La surveillance bancaire a tiré les conséquences des années de crise et renforcé ses systèmes d'alerte rapide et ses moyens d’intervention précoces. La surveillance bancaire ne se penche pas uniquement sur la solvabilité et la liquidité des établissements, mais elle examine maintenant régulièrement les modèles d’activité ou la gouvernance, étant donné que des évolutions défavorables dans ces domaines peuvent avoir à moyen terme des répercussions négatives sur les revenus et la capacité des établissements à faire face aux risques. Un projet au sein du MSU analyse par exemple les raisons structurelles d’appétence pour le risque disproportionnée, comme cela a été observé dans certains établissements. Nous ne voulons en aucun cas intervenir dans les activités économiques des établissements, mais déceler à un stade précoce et si possible enrayer des évolutions qui pourraient mettre une banque sérieusement en péril.

Des déséquilibres dans le secteur bancaire sont donc des tests importants pour la surveillance bancaire européenne – mais les mesures qu’elle prend au quotidien sont toutes aussi importantes, même si leurs succès sont parfois difficiles à chiffrer.

C’est ce que vous voyez par exemple dans le cas de la "préférence nationale", lorsque des surveillants bancaires nationaux introduisent involontairement dans leur travail des intérêts nationaux. Le MSU a précisément comme but de contrecarrer cette tendance. Il ne s’agit pas d’infractions aux règles, mais plutôt d’interprétations de ces dernières. Une préférence nationale n’est pas forcément identifiable dans un cas individuel. La nouvelle structure de surveillance contrecarre cette tendance des autorités de surveillance nationales à pratiquer une telle préférence. Des équipes de surveillance composées de membres issus de différents pays et bien sûr aussi le rôle important de la BCE ont permis d’appliquer des critères plus neutres et plus comparables, ce dont je me réjouis.

Chers étudiants et étudiantes, avec mon allocution, qui ne touche qu’une petite partie de la surveillance bancaire dans cette nouvelle ère européenne, j’espère avoir pu faire un peu de publicité pour notre domaine d’activités. Les tâches dans la surveillance bancaire nationale et européenne sont non seulement d’une grande responsabilité, mais aussi très variées et exigeantes. Je ne mentionne pas cela sans un certain intérêt personnel, puisque le mécanisme de surveillance bancaire européen est porté par les spécialistes issus des États membres. L’Allemagne et en particulier la Bundesbank fournissent au total plus de 28 % du personnel chargé de la surveillance au sein du MSU. C’est pourquoi nous apprécions particulièrement des jeunes agents bien formés comme vous.

3 Premiers enseignements de la résolution

Jetons maintenant un coup d’œil sur le thème de la résolution bancaire dans un sens plus strict. Nous avons tous un mauvais souvenir d’établissements qui malheureusement ne semblaient obéir aux lois de l’économie de marché et aux dispositions de notre cadre réglementaire qu’en période faste. Pour cette raison, le nouveau mécanisme de résolution européen, composé de nouvelles règles, d’une nouvelle autorité et d’un nouveau fonds de résolution, a été créé en 2015. Fonctionne-t-il ? Qu’avons-nous appris au cours des premières années ?

Je voudrais souligner un point dès le départ, car cela est vite oublié lorsqu’on juge les derniers cas de crise : ni dans le cas de la banque espagnole ni dans ceux des banques italiennes sont apparus des effets de contagion persistants ou de fluctuations négatives sur les marchés. Le jour ouvrable suivant la résolution, les succursales ont ouvert leurs guichets – certes sous un nouveau nom, mais autrement comme auparavant. Le fait que presque rien n’a été aperçu est en somme ce qui est le plus remarquable – et cela n’était pas forcément évident.

Je voudrais notamment me pencher plus en détail sur la résolution de l’établissement Banco Popular Español, c’est-à-dire la première application du régime de résolution européen. Elle a démontré à partir d’un cas concret ce qui autrefois paraissait inconcevable même pour certains experts, à savoir qu’il a été possible de décider en quelques heures seulement du sort d’un établissement financier lourd de plusieurs milliards d’euros et avec un grand nombre de succursales – et ce sans conséquences négatives pour les systèmes financiers européen et espagnol. En raison de la rapide détérioration des liquidités, l’établissement a même dû être résolu pendant la semaine entre deux jours ouvrables ordinaires. Dans ce cas, la résolution a été facilitée par le fait qu’il existait une offre d’achat et qu’il a donc été possible de trouver une solution sans intervention majeure. Le directoire et le conseil d’administration ont également fait preuve de responsabilité.

Le cas des deux banques vénitiennes était lui aussi un défi. Je suis heureux que le retrait du marché ait globalement réussi. Les banques dont le déséquilibre nous inquiétait n’existent plus sous leur forme ancienne. Contrairement à la Banco Popular, elles n’ont pas été résolues selon les règles européennes, mais en application des règles nationales italiennes.

Étant donné qu’il ne s’agissait pas de banques d’importance systémique, les règles de résolution européennes n’ont pas été appliquées et des fonds publics ont pu être employés. Le changement d’un cadre de réglementation européen vers un cadre national a donc créé des conditions totalement différentes.

Une condition était toutefois de respecter les réglementations européennes en matière d’aides d’État. Par conséquent, les détenteurs des banques, mais aussi les créanciers subordonnés ont participé aux pertes. L’apport massif de fonds publics était bien entendu tout à fait légal. L’objectif déclaré des règles de résolution européennes était cependant d’impliquer le moins possible le contribuable dans la faillite d’une banque. Pour assurer une protection d'envergure des contribuables nationaux, il serait donc urgent d’adapter les règles d’insolvabilité nationales aux règles de résolution de l’UE.

4 Les grands détails : l’environnement actuel de l’Union bancaire

Mesdames et Messieurs, les exemples cités montrent que beaucoup de choses fonctionnent bien au sein de l’Union bancaire, mais aussi qu’il existe encore des besoins d’agir dans certains domaines. Il reste notamment une marge importante dans les procédures d’insolvabilité nationales en ce qui concerne le degré approprié de participation des investisseurs et d’autres créanciers aux pertes. Mais cela est important afin que les banques puissent répondre à leur propre exigence, à savoir d’être des acteurs à part entière de notre économie de marché. Cela signifie également que des pertes ne doivent pas être socialisées, mais que les investisseurs et les créanciers supportent eux-mêmes les risques émanant de leurs décisions. Je suis persuadé que nous devons poursuivre dans la voie actuelle.

Un débat sur l’Union bancaire doit porter sur de nombreux détails, mais il faut également se fonder sur un contexte plus large. Lorsqu’il s’agit de la viabilité et de la crédibilité du nouveau régime dans son ensemble, nous devons toujours garder à l’esprit que l’Union bancaire a été conçue pour un système bancaire marqué par la crise. Nous avons dès le départ contraint le secteur bancaire européen à se guérir lui-même. Ainsi, les bilans des grands établissements financiers de la zone euro ont été examinés en détail avant le lancement de la nouvelle entité de surveillance – je vous rappelle des corrections d’évaluation de 48 milliards d’euros et des recapitalisations imposées d’un montant total de 25 milliards d’euros réalisées entre novembre 2014 et juin 2015.

Mais nous ne pouvions bien entendu pas prévoir de nouvelles contraintes nées en raison d’un développement économique durablement faible et des répercussions ultérieures de la crise. Dans certains États membres, des établissements doivent se débattre avec des crédits douteux, dont le montant actuel s’élève pour les banques au sein de l’UE à environ 900 milliards d’euros. Ces charges sont à l’origine des quatre cas de crise récents. L’auto-guérison ne se fait pas du jour au lendemain, elle est souvent longue et difficile.

Cela vaut également pour la capacité de résolution d’établissements financiers. Après leur entrée en vigueur, les nouvelles règles se sont certes rapidement répercutées sous forme d’effets de prix quant aux titres d’emprunt subordonnés. Les règles ont donc dès le début rempli leur fonction de guidage souhaitée. Mais cela ne signifie pas que le passage vers le nouveau monde est achevé. Le fonds de résolution européen par exemple se trouve encore dans sa phase de construction. Les établissements financiers européens sont encore en train de mettre en place leurs stocks MREL et TLAC – donc du capital qui doit être à disposition en cas de bail-in. Les exigences en matière de MREL seront probablement définies vers la fin de l’année par les autorités de résolution.

5 Conclusion

Permettez-moi de revenir à la question de départ : L’union bancaire européenne fonctionne-t-elle ?

Le bilan que nous pouvons tirer des récents cas de crise est ambigu. Nous pouvons certes être soulagés d’avoir pu maîtriser sans conséquence majeur quatre cas de banques en déséquilibre et que des banques insolvables ont pu sortir du marché. Parallèlement, nous devons tirer des enseignements de ces récents cas afin de renforcer encore plus l’Union bancaire.

Il me semble surtout urgent de combler le fossé qui existe entre les règles d’insolvabilité nationales et les règles de résolution européennes. Même s’il peut être judicieux de traiter chaque cas de crise différemment en raison de circonstances différentes – certains principes de base doivent être rigoureusement respectés. À titre d’exemple, je voudrais citer la participation prévue dans les règles de résolution européenne des investisseurs et des créanciers aux pertes encourues.

Dans la discussion concernant la viabilité de l’Union bancaire, je voudrais également mettre en garde contre des jugements partiaux et généraux. Nous ne pouvons renforcer ce projet d’envergure qu’est l’Union bancaire que si nous sommes prêts à attaquer les problèmes concrets et à les corriger avec conséquence. Cela nécessite de tenir compte des circonstances individuelles – à la fois celles des quatre cas discutés et celles des plus de 3.000 autres établissements financiers dans la zone euro. Mais cela exige aussi de reconnaître que l’Union bancaire ne peut pas fournir des solutions simples lorsque les circonstances sont difficiles. Ainsi, le nombre élevé de crédits douteux encore détenus en Europe nous montre qu’il y a encore de grands défis à surmonter.

Je vous remercie de votre attention et me réjouis maintenant de pouvoir discuter avec vous.