Unité allemande et intégration européenne : Quel est le but du voyage ? Discours à l'occasion de la célébration du jour de l'unité allemande à Münster

1 Introduction

Monsieur le maire Lewe
Mesdames, Messieurs,

C’est pour moi un très grand plaisir et un honneur de prononcer aujourd'hui, ici dans ma ville natale de Münster, le discours solennel à l'occasion de la célébration du jour de l'unité allemande. Car c'est à Münster qu'a été posée la première pierre de ce que nous fêtons aujourd'hui : l'unité allemande.

Je pense bien entendu à la Paix de Westphalie, signée en 1648 à Münster. Elle mit un terme à la guerre de trente ans, guerre qui a vu s’affronter des soldats de presque toutes les puissances européennes et qui a provoqué des millions de morts depuis 1618. Je ne souhaite pas entrer dans les détails historiques, mais souligner aujourd'hui une leçon importante de la Paix de Westphalie. Pour la première fois, les États européens se sont penchés sur la question du continent en entier. Ils souhaitaient prendre en charge ensemble leur responsabilité pour l'Europe. Si vous le voulez, les négociations à Münster ont été une sorte de CSCE, une « conférence sur la sécurité et la coopération en Europe ».

Et dans le même temps, la Paix de Westphalie a posé les bases de notre organisation fédérale. Les droits des princes allemands ont été renforcés, ce qui a assis l'autonomie des États régionaux allemands et leur a permis de participer à la définition de la politique européenne.

Avec la Paix de Westphalie, tous les partenaires européens voulaient garantir la sécurité en Europe. Nous avons vécu la même situation en 1990 au moment de la réunification allemande : sans intégration européenne, il n'y aurait certainement pas eu d'unité allemande.

2 La direction est la bonne : l'unité allemande

Nous devons cette chance de pouvoir fêter le 26ème anniversaire de l'unité allemande au courage des populations dans les dictatures communistes ainsi qu'à nos partenaires en Europe et aux États-Unis d'Amérique. Ils ont approuvé la réunification car ils ont eu confiance, comme Mikhaïl Gorbatchev, dans le fait que l'unité allemande servirait également l'unité de l'Europe. C'est un cadeau qui est pour nous à la fois un rappel et une responsabilité.

« L'unité est comme la démocratie : elle ne sera jamais parfaite. » Cette phrase de l'ancien président fédéral Horst Köhler a encore toute sa force après 26 années d'unité allemande. L'Allemagne a continué à se développer depuis 1990 malgré tous les défis auxquels elle a fait face, et elle est aujourd'hui un partenaire fiable, parfois même un modèle, pour de nombreuses personnes en Europe et au-delà.

Je ne veux pas cacher que les dernières années ont été un passage difficile et que nous faisons encore face aujourd'hui à des défis. Même si l'Allemagne n'a pas été la plus touchée par la crise de l'euro, cette crise a laissé des traces dans le pays. De nombreuses personnes regardent avec inquiétude un avenir incertain. Que va-t-il advenir de l'Europe et de l'euro ? Comment faire face à cet énorme afflux de réfugiés dans notre pays et développer une bonne cohabitation ? Ce sont les questions que se posent les citoyens en Allemagne, ou ici à Münster. Et ces questions méritent des réponses honnêtes.

Une chose reste importante à mes yeux : malgré tous ces défis, la direction que nous avons prise depuis 26 ans est claire et juste. L'Allemagne se dirige vers l'unité, vers un avenir commun. Ce n'est pas embellir à tort de dire que l'Allemagne n'a cessé de construire son unité au cours des 26 années passées. Nous devons être reconnaissants et poursuivre dans cette direction de manière conséquente, avec toute notre énergie et avec tout notre engagement.

3 Marche arrière vers une nouvelle crise ? L'intégration européenne

Je me fais davantage de soucis lorsque je regarde au-delà des frontières de l'Allemagne, en direction de l'Europe. J'y vois un continent, notre continent, au bord du déchirement. Le point d'orgue de cette évolution a été, à mes yeux, la récente décision des Britanniques de ne plus appartenir à l'Union européenne.

Le Brexit ne me semble pas être uniquement l'expression d'un euroscepticisme des Britanniques, mais en premier lieu l'expression d'un profond désarroi face au projet européen, et pas uniquement en Grande-Bretagne.  « L'Europe ne grandit pas avec les traités, elle grandit dans le cœur de ses citoyens ou pas du tout », comme l'ancien ministre des Affaires étrangères Kinkel le formulait en 1992. Il avait raison. Et il a encore raison aujourd'hui.

L'Europe a certes réalisé d'importants projets tels que l'euro, l'espace Schengen ou la politique étrangère et de sécurité commune, mais nous constatons une profonde défiance face aux « élites à Bruxelles ». L'Europe n'a pas réussi, durant toutes ces années, à atteindre les cœurs.

Outre les défis actuels, et je pense, en plus du Brexit, à la thématique de l'arrivée des migrants ou à la crise de la dette souveraine dans la zone euro dont nous ne sommes pas encore sortis, il est plus que temps de remettre à l'ordre du jour la question de l'orientation future de l'Union européenne et de répondre au choc du Brexit par des réformes profondes et nécessaires.

Les scénarios d'évolution de l'Union européenne actuellement discutés vont d'un retour à l'État nation jusqu'à une union politique européenne. Entre les deux, on trouve l'idée d'une union asymétrique avec une union politique dont l'Allemagne et la France seraient les pionniers. Ce serait, pour ainsi dire, une Europe à plusieurs vitesses. Cette idée a été récemment discutée par le ministre des Affaires étrangères Steinmeier, qui a appelé l'UE à devenir plus flexible et « à permettre à des groupes d'États membres d'avancer dans certains domaines et d'expérimenter tout en restant ouverts à une participation ultérieure des autres [pays] ». Le gouverneur de la Banque de France Villeroy de Galhau a développé une autre idée avec une union dite de financement dans laquelle tous les excédents dans l'UE seraient réunis et affectés à des projets d'investissement. Vous le voyez, les idées et les possibilités existent. Je ne souhaite pas approfondir ces débats ou me prononcer en faveur de l'une ou l'autre de ces idées. Les décisions de cette ampleur incombent aux politiques, aux citoyennes et citoyens, mais certainement pas à une banque centrale.

Toutefois, nous avons vu, au plus tard depuis le Brexit, quelle que soit l'Europe du futur pour laquelle se prononcent les peuples européens, qu'il n'est pas possible de continuer comme autrefois, sauf à risquer d'endommager durablement le projet européen.

4 Quo vadis Europa ?

Cela tient avant tout à l'insatisfaction envers l'UE, un phénomène dont nous savons bien qu'il n'est pas exclusivement britannique, et qui a fortement progressé dans de nombreux États membres. Ce phénomène peut, bien sûr,  avoir en partie des origines politiques internes. Les raisons en sont aussi l'action concrète de l'Union européenne, par exemple le traitement de la question des réfugiés, celui de la crise de la dette souveraine ou le rapport coût/efficacité de réglementations harmonisées et d'une « union toujours plus étroite ». Je n'aborderai pas ici en détail tous ces points, ce qui dépasserait également mon mandat de banquier central.

Une question revient cependant régulièrement : l'Union européenne est-elle capable de prendre des décisions effectives et efficaces ? L'Union européenne doit encore apporter la preuve qu'elle est en mesure de supporter la diversité, culturelle ou économique, et qu'elle peut la mener dans la bonne direction.

Ceci devient très clair lorsque l'on jette un regard sur la zone euro. Les expériences que nous avons faites dans l'union monétaire montrent à quel point il est difficile de gérer la diversité. Or, il est bien évident que les pays se développent de manière différente dans cet espace économique si important qu'est l'UE et qu'en raison de leurs structures économiques et sociales, ils ne réagissent pas tous pareillement aux changements. La question essentielle est donc : comment rendre l'union monétaire plus résistante aux crises malgré ces conditions de base ?

Un défi auquel nous sommes confrontés quotidiennement est l'existence de 19 politiques économiques et financières différentes face à une politique monétaire unique dans la zone euro. Cette structure incite les États membres à s'endetter, car ils peuvent ainsi reporter sur l'ensemble des autres États participants une partie des effets négatifs d'un endettement élevé. Ils peuvent, autrement dit, socialiser leurs dettes. Concrètement, certains pays supportent la responsabilité des dérives dans les autres pays sans la moindre possibilité d'influencer la décision. Pourtant, comme le formulait Walter Eucken : « Celui qui profite des avantages doit aussi en supporter les charges. »

Les pères fondateurs de l'union monétaire ont tenté de prendre en considération ce principe d'ordre politique en ancrant dans le traité européen non seulement une exclusion de responsabilité mutuelle, la clause dite de « no-bail-out », mais aussi en définissant des seuils maximaux pour la dette et le déficit. Ils étaient conscients que les dérives dans la politique financière d'un État membre pouvaient mettre en péril l'ensemble de la construction, ce qui s'est précisément passé avec la crise de la dette souveraine. Les mécanismes de sécurité n'ont pas pu empêcher une progression de l'endettement des États membres, et les doutes sur la solidité financière de certains États ont fini par faire douter de la cohésion de l'union monétaire dans son ensemble. Seuls les programmes de sauvetage publics et les mesures prises par l'Eurosystème ont permis de calmer ces doutes. Concernant ces mesures, je pense au premier plan à l'achat controversé d'achat d'emprunts d'États en crise.

Ces mesures anti-crise menées au cours des dernières années ont sans conteste contribué à la stabilisation à court terme de notre union monétaire. Elles ont cependant progressivement introduit un élément de mutualisation de la responsabilité sans que des droits de contrôle aient été introduits dans la même mesure au niveau de la communauté. En soi, elles ont sapé le principe de la responsabilité individuelle des États en matière fiscale ancré dans le traité de Maastricht.

Que peut-on faire maintenant ? Je vois deux possibilités.

Nous pourrions tout d'abord poser un cadre ordonné et stable à long terme en faisant reculer cet élément de mutualisation de la responsabilité. Les conditions pourraient ainsi être créées pour que les États membres soient effectivement eux-mêmes responsables des dérives dans leur pays. La clause de « no-bail-out » regagnerait en crédibilité en garantissant que les États membres dont les finances publiques sont moins solides paient des taux d'intérêts plus élevés.

Deuxièmement, et ce serait là véritablement un pas courageux vers l'avant, nous pourrions mettre en place une union fiscale qui transfèrerait la responsabilité de la politique économique et fiscale en grande partie à un niveau supranational. La décision et la responsabilité seraient alors réunies entre les mêmes mains.

Une telle union fiscale représenterait le plus grand pas dans le processus d'intégration européenne depuis l'introduction de l'euro. Les transferts de souveraineté nécessaires au niveau européen ne sont toutefois pas possibles sans une modification étendue du droit primaire et de vastes aménagements au sein des États membres.

Le niveau politique est le seul, pas la banque centrale, à pouvoir décider de la voie à prendre pour réunifier la décision et la responsabilité au sein de l'union monétaire. S'il se décide pour la solution d’une plus grande centralisation de la politique budgétaire, alors l'option d'un ministre européen des Finances ou un ministère des finances commun répondrait efficacement au besoin de contrôle de la politique budgétaire européenne au niveau communautaire.

Le fait que la classe politique ait pour l'instant hésité à s'engager vers une politique budgétaire centralisée tient peut-être aux obstacles politiques élevés déjà mentionnés. Pour ma part, je ne vois que peu d'enthousiasme politique en faveur de plus d'Europe dans le domaine de la politique financière, car il est naturellement très difficile de céder la souveraineté sur sa propre politique budgétaire.

À ce niveau, nous ne pouvons que traiter et régler les dérives et contradictions du cadre de Maastricht, basé sur la responsabilité et applicable à ce jour sans modification. Cela signifie avant tout que les dérives dans la politique économique et financière de certains pays ne doivent plus mettre en péril la stabilité financière dans l'ensemble de la zone euro. Car c'est précisément la raison pour laquelle les partenaires européens ont dû pendant la crise de la dette souveraine, et qu'ils doivent encore en partie aujourd'hui, apporter une aide financière à la Grèce, à l'Irlande, au Portugal, à l'Espagne et à Chypre. Et c'est aussi ce qui a motivé la décision d'achat d'emprunts d'États des pays en crise par l'Eurosystème.

5 Trancher le nœud gordien : les États et les banques

Une clause de « no-bail-out » crédible suppose que la restructuration des emprunts d'État soit possible sans mettre en danger la stabilité financière. Par déduction inverse, cela veut dire qu'il faut enfin mettre un terme aux relations encore trop étroites entre les États et les banques dans de nombreux pays de la zone euro. Ces relations s'expriment en premier lieu par les lignes importantes de dette publique nationale dans les livres des banques.

La Bundesbank a mis en garde de manière précoce sur l'aspect central que représente dans ce domaine le traitement préférentiel des emprunts publics dans le cadre réglementaire. Contrairement aux crédits accordés aux entreprises ou aux personnes privées, les banques ne sont, à ce jour, pas tenues de provisionner des fonds propres pour les prêts accordés aux États européens. Elles ne sont pas non plus soumises à des règles de seuil pour l'octroi de crédits à ces débiteurs.

Les banques ont donc une incitation, au moins à court terme, à investir dans les emprunts d'État. Les États bénéficient en outre à court terme de moyens relativement faciles de se refinancer grâce à la demande artificiellement accrue d'emprunts d'État. Dans le même temps, la pression pour consolider le budget et réduire la dette à un niveau raisonnable s’affaiblit.

Or, la crise a montré le plus clairement possible que les emprunts d'État des pays de la zone euro ne sont pas non plus sans risques. Il me semble donc que les prêts aux États devraient désormais aussi être couverts par des fonds propres dans les bilans des banques, conformément aux risques qu'ils présentent.

J'estime également qu’il est approprié de limiter les créances des banques vis-à-vis des différents États, comme pour les restrictions aux gros crédits existantes pour les débiteurs privés. Les banques disposeraient alors de suffisamment de fonds propres, même en cas de faillite d'un État.

Si les privilèges réglementaires de la dette publique sont abolis, les investisseurs seront incités à prendre davantage en considération les profils de risque différents des États. La fonction disciplinante des marchés des capitaux en serait renforcée : Les pays poursuivant à long terme des politiques budgétaires intenables devront payer des intérêts plus élevés sur leurs dettes. Le spectre d'action politique est donc connu. L'UE doit maintenant montrer qu'elle est prête à agir.

6 Conclusion

Mesdames, Messieurs, « l'Europe, c'est comme le vélo. Si l'on arrête de pédaler, on tombe », disait l'ancien président de la Commission européenne Jacques Delors. Cette phrase décrit très bien la dynamique que nous avons connue jusqu'à présent dans l'histoire de l'Union européenne. L'UE n'a cessé de se développer depuis sa fondation, d'assumer de nouvelles responsabilités dans de nouveaux domaines, de créer des institutions. Malheureusement les anglais sont subitement descendus en route et le vélo est parti en vrille.

Il est donc temps d'arrêter le vélo un instant, le temps de redéfinir le but du voyage. Peut-être faut-il modifier aussi la direction. Continuer à pédaler sans but ne peut pas et ne sera pas la solution.

À moyen et à long terme, il est décisif de trouver les bonnes réponses à l'insatisfaction devenue chronique envers les institutions européennes. Nous devons nous atteler avec détermination aux faiblesses connues. La politique européenne doit montrer qu'elle sait réformer de manière crédible. Nous, Allemands, devons être conscients de notre responsabilité pour la réussite du projet européen, autant que nos partenaires en Europe ont contribué au succès de l'unité allemande, que nous célébrons aujourd'hui. Nous devons célébrer et défendre l'unité de l'Europe comme l'unité de l'Allemagne. L'unification européenne est un grand projet pour la paix et l'UE n'a pas reçu pour rien le prix Nobel de la paix en 2012. Quel meilleur endroit pour cette célébration que Münster, la ville de la paix ?

Je vous remercie pour votre attention.