Die Europäische Kommission hat kürzlich zu Recht argumentiert, dass das Finanzsystem in Europa zwischen den einzelnen Ländern immer noch zu stark fragmentiert ist. In der Praxis entwickelt sich der grenzüberschreitende Kapitalverkehr in der EU nach wie vor verhalten, und die Finanzmarktintegration ist noch lange nicht abgeschlossen.

Stellenweise wird das Argument vorgebracht, dass Unterschiede in den nationalen Regelungen eine Hürde für grenzüberschreitende Bankgeschäfte darstellen. Aber nicht alle diese Unterschiede sind unerwünscht. Die mehrstufige Aufsichtsarchitektur der EU kombiniert bewusst europäische und nationale Perspektiven. Innerhalb des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus werden bedeutende Banken direkt von der Europäischen Zentralbank (EZB) beaufsichtigt. Kleinere, weniger bedeutende Institute stehen weiterhin unter nationaler Aufsicht, wobei die EZB die indirekte Aufsicht („Oversight“) übernimmt.

Die makroprudenziellen Maßnahmen folgen einer ähnlichen Logik gemeinsamer Zuständigkeiten: Die Hauptverantwortung für die Finanzstabilität im Inland liegt bei den jeweiligen nationalen Behörden, während die EZB eine grenzüberschreitende Perspektive einnimmt und bei Bedarf strengere Maßnahmen ergreifen kann.

Hierfür gibt es gute Gründe. Die Finanzsysteme in Europa sind nicht immer denselben Risiken zur selben Zeit ausgesetzt. So kann ein Wohnimmobilienboom in einem Land mit einem Abschwung in einem anderen Land einhergehen. Durch eine stärkere Integration der Finanzmärkte werden solche Unterschiede nicht beseitigt.

Bedeutung des nationalen Ermessensspielraums

Die nationalen Behörden sind am besten in der Lage, die systemischen Risiken in ihren Zuständigkeitsbereichen anzugehen. Eine stärkere Annäherung an gemeinsame Standards und bewährte Verfahren auf europäischer Ebene ist sowohl möglich als auch wünschenswert. Mit Blick auf Vorschläge zur Begrenzung des nationalen Ermessensspielraums bei makroprudenziellen Maßnahmen ist jedoch Vorsicht geboten.

Doch die makroprudenziellen Maßnahmen in nationaler Hand zu belassen, ist nur dann von Belang, wenn die den nationalen Behörden zur Verfügung stehenden Instrumente funktionieren. Hier sollten die Pläne der EU‑Kommission ambitionierter ausfallen.

Zu den wichtigsten Instrumenten, auf die die nationalen Behörden zurückgreifen können, zählen makroprudenzielle Eigenkapitalpuffer. Sie sehen vor, dass Banken zur Absicherung gegen systemische Risiken zusätzliches Eigenkapital vorhalten. Bei einer Krise können die Behörden diese Puffer freigeben. Die Anforderungen sinken, und die Banken erhalten mehr Spielraum, um Verluste absorbieren und weiterhin Kredite vergeben zu können, anstatt den Verschuldungsgrad zu senken und Vermögenswerte zu veräußern.

In der Praxis funktioniert die Abfederung von Schocks durch die Banken jedoch nicht immer. Eine nationale makroprudenzielle Behörde kann zwar einen Puffer freigeben, woraufhin jedoch in manchen Fällen unmittelbar eine andere Anforderung – etwa aus dem Abwicklungsrahmenwerk –bindend wird. Das kann passieren, weil das für den Puffer verwendete Kapital auch auf andere Anforderungen angerechnet werden kann. Die Freigabe des Puffers in einer Krise kann daher den Banken wenig oder gar keinen zusätzlichen brauchbaren Spielraum verschaffen. Dies schränkt die Wirksamkeit eines zentralen makroprudenziellen Instruments ein.

Wie die Berichte der EZB und des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken gezeigt haben, ist die Frage der begrenzten Puffernutzbarkeit für europäische Banken von wesentlicher Bedeutung und kann die Widerstandsfähigkeit Europas in einer Finanzkrise schwächen. Ich habe mich wiederholt für folgende Lösung ausgesprochen: Kapital, das als makroprudenzieller Puffer gehalten wird, darf nicht auch zur Erfüllung anderer Anforderungen – wie etwa Abwicklungsanforderungen – verwendet werden.

Gemäß dem aktuellen EU‑Rahmenwerk soll die Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) sicherstellen, dass die Banken über ausreichende Mittel verfügen, um Verluste zu absorbieren und bei Bedarf im Rahmen einer Abwicklung rekapitalisiert zu werden. Dasselbe Kapital kann jedoch sowohl auf MREL als auch auf makroprudenzielle Puffer angerechnet werden. Diese Überschneidung kann die Nutzbarkeit dieser Puffer in einer Krise einschränken.

Daher sollten diese Funktionen getrennt werden. Als makroprudenzieller Puffer gehaltenes Kapital sollte nicht auch für MREL angerechnet werden. Die Freigabe eines Puffers würde dann einen echten Kapitalspielraum schaffen, den Banken nutzen könnten, um Verluste aufzufangen und die Kreditvergabe in einer Krise zu unterstützen.

Gesetzesänderungen erforderlich

Mir ist klar, dass Änderungen der EU‑Rechtsvorschriften notwendig wären, um diese Doppelnutzung von Kapital für Puffer und Abwicklungsanforderungen zu beseitigen. In einigen Fällen könnte sich das auf den Eigenkapitalbedarf der Banken auswirken, was die Rekalibrierung eines breiteren Spektrums an Anforderungen erforderlich machen könnte. 

Ziel dieser Reform wäre es jedoch nicht, die Eigenkapitalanforderungen insgesamt zu erhöhen. Vielmehr würde das Rahmenwerk vereinfacht und kohärenter gestaltet, damit die verschiedenen Elemente die Funktionen erfüllen können, für die sie konzipiert wurden. Dazu gehört auch sicherzustellen, dass die Puffer bei Bedarf genutzt werden können. Eine solche Reform kann Zeit kosten und eine enge Zusammenarbeit zwischen den mikroprudenziellen und makroprudenziellen Aufsichts- und Abwicklungsbehörden erfordern. Aber sie rechtfertigt diesen Ehrgeiz.

Unterdessen sollte die EU den Baseler Output Floor wie geplant umsetzen. Der Output Floor legt fest, inwieweit Banken, die interne Modelle verwenden, ihre risikogewichteten Aktiva im Vergleich zum Standardansatz reduzieren können. Durch diese Untergrenze für modellbasierte Risikogewichte kann der Output Floor das Ausmaß verringern, in dem andere parallele ungewichtete Anforderungen bindend werden, wenn makroprudenzielle Puffer freigegeben werden. Damit erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass die Freigabe eines Puffers tatsächlich brauchbaren Kapitalspielraum schafft. Hierdurch wird das Problem der begrenzten Puffernutzbarkeit verringert, aber nicht vollständig gelöst.

Eine tiefere Integration der Finanzmärkte sollte nicht zulasten der nationalen makroprudenziellen Flexibilität gehen. Ein stärker integriertes Finanzsystem wird nur dann widerstandsfähig sein, wenn die Behörden handeln können, sobald Risiken entstehen – und wenn die von ihnen eingesetzten Instrumente tatsächlich wirksam funktionieren.