Wie wettbewerbsfähig ist der europäische Bankensektor? Wie komplex und effektiv die Regulierung? Dazu hat die Europäische Kommission unter anderem Aufsichtsbehörden wie die Bafin und die Deutsche Bundesbank befragt. Bafin-Präsident Mark Branson und Bundesbank-Vorstand Michael Theurer zur gemeinsamen Stellungnahme beider Häuser.

Herr Theurer, Herr Branson, wie wettbewerbsfähig sind die europäischen Banken? Und wie gut ist das europäische Regelwerk?

Michael Theurer: Die europäischen Banken sind stabildas haben sie in verschiedenen Krisen der vergangenen Jahre unter Beweis gestellt. Dazu hat unser regulatorisches Rahmenwerk entscheidend beigetragen. Doch wir erkennen an, dass es mittlerweile viele, komplexe und mitunter sogar widersprüchliche Regeln gibt. Manche davon produzieren hohen Erfüllungsaufwand für die Banken und hohen Überwachungsaufwand für uns als Aufsicht – aber sie tragen nicht nennenswert zur Finanzstabilität bei. Deshalb setzen wir uns zusammen mit der Bafin dafür ein, die Regeln zu vereinfachen, wo sie unnötig komplex geworden sind. 

Wichtig ist uns dabei: Vereinfachung bedeutet nicht Deregulierung im Sinne einer Absenkung der Kapitalanforderungen. Die Stabilität unseres Finanzsystems steht für uns an erster Stelle. Übrigens wäre mit Deregulierung auch der Wettbewerbsfähigkeit nicht gedient: Im Gegenteil sind stabile, gut kapitalisierte Banken langfristig auch wettbewerbsfähiger.

Herr Branson, warum haben wir überhaupt eine derart komplexe Regulierung?

Mark Branson: Unser derzeitiges Regelwerk resultiert aus den Erfahrungen in der weltweiten Finanzkrise von 2008. Diese Krise hatte gezeigt, dass die bis dato bestehenden Regeln gefährliche Schwächen hatten. So durften Banken Risiken eingehen, die sie aus eigener Kraft, mit ihrem Eigenkapital, eigentlich gar nicht tragen konnten. Und wenn das schief ging, sahen Staaten sich gezwungen, die strauchelnden Institute mit Steuergeldern aufzufangen. 

Damals gab es einen breiten Konsens: So etwas wollen wir nicht noch einmal erleben. Also hat man die Bankenregulierung verschärft und ein Abwicklungsregime für systemrelevante Banken geschaffen. Das war richtig so. Denn die verschärfte Regulierung hat das Bankensystem in Europa stabiler und widerstandsfähiger gemacht. Das haben wir in den Turbulenzen der vergangenen Jahre immer wieder gesehen.

Die Bankenregulierung ist aber mittlerweile sehr umfangreich und sehr komplex geworden. Hier meinen wir vor allem Basel III und seine europäischen Pendants, CRR und CRD. Brüssel hat die Baseler Standards immer für alle Banken übernommen. Daher haben wir jetzt flächendeckend in Europa eine Regulierung, die eher auf große, international tätige Institute zugeschnitten ist. Diese Regulierung ist zwar mittlerweile schon proportionaler gestaltet worden. In Teilen ist sie aber für kleinere Institute immer noch eine Nummer zu groß. Das ist unser Problem.

Einfacher und weniger komplex – an welchen Stellen wollen Bafin und Bundesbank ansetzen?

Theurer: Wir zeigen in der gemeinsamen Antwort auf die Konsultation der Europäischen Kommission drei Entwicklungsfelder auf: Stärkung der Proportionalität für kleinere Banken, Vereinfachung des Kapitalrahmens und Erhöhung der Konsistenz bei der Anwendung makroprudenzieller Instrumente unter den Mitgliedstaaten.

Und was schlagen Bafin und Bundesbank vor, um die Regulierung für kleine Banken proportionaler zu gestalten?

Theurer: Auch wenn das Rahmenwerk durch die Einführung des Kriteriums „kleine, nicht komplexe Institute“ (Small and Non-Complex Institutions – SNCIs) und die daran geknüpften Erleichterungen schon proportionaler gestaltet wurde, sehen wir Potenzial, den Erfüllungsaufwand für kleinere Institute zu senken. Hintergrund ist, dass das EU-Rahmenwerk die Basel Standards vorwiegend als „One-size-fits-all“-Regeln umsetzt. Das heißt, kleine Banken mit einfachem, traditionellen Geschäftsmodell müssen – vereinfacht gesagt – die gleichen komplexen Regeln erfüllen wie sehr große Häuser. Das belastet kleine Banken überproportional.

Aus unserer Sicht könnten die Regeln für diese kleinen Banken deutlich vereinfacht werden – ohne Abstriche bei der Stabilität des Bankensystems zu machen. Hierfür empfehlen wir, ein europaweites Kleinbankenregime einzuführen. Dabei haben wir Banken im Blick, die eine Bilanzsumme von weniger als 10 Milliarden Euro haben, mindestens drei Viertel ihres Geschäfts im Europäischen Wirtschaftsraum abwickeln und geringe Risiken aus Handelsgeschäften eingehen. Die Teilnahme am Kleinbankenregime wäre für qualifizierte Banken freiwillig, und die Aufsicht behielte ein Einspruchsrecht.

Ein differenzierter Ansatz für kleinere, nicht komplexe Institute wird im Übrigen auch in anderen Jurisdiktionen praktiziert, etwa in den USA. Dort besteht bereits seit vielen Jahren ein eigenständiges Regime für kleinere und regional ausgerichtete Banken, das aktuell weiterentwickelt wird. Hintergrund ist die Einschätzung, dass ein vielfältiger Bankenmarkt mit unterschiedlich großen Instituten einen wichtigen Beitrag zur Finanzierung von Unternehmen, Haushalten und Regionen leisten kann. Auch in den USA wird dabei betont, dass kleinere Institute nicht mit denselben komplexen Anforderungen belastet werden sollten wie global systemrelevante Banken. Aus unserer Sicht sollte Europa diese Frage ebenfalls stärker in den Blick nehmen.

Branson: Wir wollen die kleineren Institute vor allem von den komplexen risikogewichteten Eigenmittelanforderungen befreien. Damit würden wir den Aufwand der Institute deutlich senken. Das funktioniert aber nur dann ohne Abstriche bei der Sicherheit, wenn wir anstelle der risikogewichteten Kapitalquote eine strengere Verschuldungsquote einführen. 

Theurer: Und diese Leverage Ratio müsste aus unserer Sicht deutlich über dem Basel-III-Mindestwert von 3 Prozent liegen, um ausreichend Kapital für potenzielle Verluste sicherzustellen.

Branson: Im Grunde ist unsere Stellungnahme die konsequente Fortführung unserer bisherigen Bemühungen um ein proportionaleres und weniger komplexes Aufsichtsrecht. Und zwar in Deutschland und der Europäischen Union. 

Wir wollen hier übrigens keine Sonderregeln für deutsche Banken durchboxen. Wir wollen angemessene Vorgaben für kleine, nicht komplexe Institute. Und davon haben wir auf dem deutschen Bankenmarkt besonders viele. Nämlich rund 900. 

Warum setzen sich Bafin und Bundesbank dafür ein, den Kapitalrahmen zu vereinfachen? 

Branson: Wir haben eine hochkomplexe mikroprudenzielle Regulierung, wir haben eine makroprudenzielle Regulierung, und wir haben ein Abwicklungsregime. Alle drei zusammen müssten ein Regelwerk aus einem Guss bilden. Das tun sie aber nicht. Denn sie sind in der Vergangenheit in Teilen parallel zueinander entwickelt worden. Dadurch haben wir jetzt unerwünschte Wechselwirkungen und Überschneidungen. Das bringt weitere Komplexität mit sich. Eine Komplexität, die unnötig ist, weil sie der Finanzstabilität nicht dient. 

Theurer: Um ein konkretes Beispiel zu nennen: Nach heutigem Stand können Banken Teile ihrer Eigenmittel nutzen, um damit gleichzeitig mikroprudenzielle Mindestanforderungen und makroprudenzielle Kapitalpuffer zu erfüllen. In einer Stressphase sollten die Banken nach der Logik des makroprudenziellen Rahmenwerks die Puffer abschmelzen können, um mögliche Verluste abzufedern. Werden die Eigenmittel aber gebraucht, um die Mindestanforderungen zu erfüllen, können Banken den Puffer nicht wie beschrieben nutzen, sondern wären geneigt, ihre Kreditvergabe übermäßig einzuschränken. Damit wäre die Wirksamkeit des betreffenden Puffers für die Finanzstabilität geschwächt. Unter anderem um solche ungünstigen Wechselwirkungen zu vermeiden, setzen wir uns für eine Vereinfachung des Kapitalrahmens der Banken ein – Elemente, die demselben Ziel dienen, sollten miteinander verschmolzen werden; unterschiedliche Anforderungen sollten klarer getrennt werden.

Branson: Außerdem wollen wir erreichen, dass die Qualität der Kapitalbestandteile weiter verbessert wird. Die gilt vor allem für die Verlustabsorptionsfähigkeit des Additional Tier 1 Kapitals.

Wo sehen Sie in der konsistenten Anwendung makroprudenzieller Instrumente Defizite?

Theurer: Zunächst einmal muss man sagen: Unsere makroprudenziellen Maßnahmen haben wesentlich zur Stabilität unseres Finanzsystems beigetragen. Wir sehen bei der Anwendung aber Vereinfachungspotenzial. Aktuell sind die Abweichungen unter den Mitgliedstaaten hier relativ groß – beispielsweise bei der Frage, wie bestimmte Puffer eingesetzt werden und wie ihre Höhe kalibriert wird. Natürlich müssen wir länderspezifische Risiken und Besonderheiten bei makroprudenziellen Maßnahmen berücksichtigen. Trotzdem gibt es unseres Erachtens Potenzial für eine einheitlichere Anwendung makroprudenzieller Instrumente unter den Mitgliedstaaten – was sowohl der Vereinfachung der Regeln als auch der Wirksamkeit der Maßnahmen zugutekommen würde.

Wir schlagen hierzu auch vor, die Koordination zwischen den zuständigen Behörden zu verbessern und den Austausch über zugrundeliegende Prinzipien und Methoden bei der Kalibrierung der Instrumente zu verstärken.

Wie geht es jetzt weiter?

Branson: Mit unseren gemeinsamen Vorschlägen wollen wir einen Beitrag dazu leisten, das Regelwerk für Banken zu vereinfachen und adressatengerechter zu gestalten. Ohne Abstriche bei der Stabilität zu machen. Damit wollen wir letztlich auch die Effizienz und die Akzeptanz dieses Regelwerks steigern. Am Ende muss Europa entscheiden, ob es bereit ist, einen sehr sicheren, aber für kleine Banken viel einfacheren Weg zu gehen. Wir werden uns weiter dafür einsetzen.

Theurer: Wir hoffen, dass die Europäische Kommission die laufende Wettbewerbsfähigkeitsdebatte nutzt, um die bestehenden Vereinfachungspotenziale ambitioniert anzugehen. Aus unserer Sicht besteht die Chance, die Regulierung gezielter, konsistenter und proportionaler auszugestalten, ohne die Widerstandsfähigkeit des europäischen Bankensektors zu schwächen. 

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