Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages am 1. Juli 2020 zum Antrag der Fraktion der FDP „Basel III-Finalisierung – Kreditversorgung Deutschlands erhalten“ (BT-Drucksache 19/17745)

30.06.2020

Leitlinien für die Umsetzung des finalen Basel III-Reformpakets in der EU

Die Bundesbank setzt sich für eine streng an den Empfehlungen des Baseler Ausschusses orientierte Umsetzung des Basel III-Reformpakets in der EU ein. Das Basel III-Reformpaket ist ein wichtiger Meilenstein für die Bankenregulierung, indem es für faire und gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Banken weltweit sorgt und durch strengere Anforderungen an das Eigenkapital und die Risikomessung die Finanzstabilität erhöht.

Die durch Basel III unmittelbar nach der globalen Finanzkrise festgelegten höheren Anforderungen an das Eigenkapital und die Schaffung von zusätzlichen Eigenkapitalpuffern haben dazu geführt, dass das Bankensystem in der aktuellen Covid-19-Krisensituation grundsätzlich widerstandsfähiger ist als vor der globalen Finanzkrise. Die Eigenkapitalpuffer helfen dabei, mögliche Verluste im Bankensystem zu absorbieren und die Kreditversorgung zu stabilisieren. Bislang haben insbesondere auch die umfangreichen geld- und fiskalpolitischen Maßnahmen in erheblichem Maße zur Stabilisierung der Wirtschaft und damit auch des Finanzsektors beigetragen.

Der mit Basel III eingeschlagene Regulierungsweg ist ein wichtiger Beitrag für stabile Finanzmärkte. Das Basel III-Reformpaket ist eine konsequente Weiterentwicklung des mit Basel II eingeführten risikoorientierten Ansatzes und berücksichtigt die seitdem gewonnenen Erfahrungen sinnvoll.

Es ist aus Sicht der Bundesbank von zentraler Bedeutung, dass das Basel III-Reformpaket vollständig und konsistent wie vorgesehen bis Anfang 2023 nicht nur in der EU, sondern auch in allen anderen im Baseler Ausschuss vertretenen Jurisdiktionen umgesetzt wird. Basel III ist ein Kompromiss, in den die Positionen aller Beteiligten – einschließlich der deutschen und der europäischen – eingeflossen sind. Die Bundesbank setzt sich dafür ein, den vereinbarten Basel III-Kompromiss im europäischen und deutschen Bankenmarkt umzusetzen. Nur dann kann legitimer Weise erwartet werden, dass andere Länder dies ebenfalls tun. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt können wir im Baseler Ausschuss keinerlei Anzeichen dafür erkennen, dass einzelne Länder von den Standards abweichen wollen.

Auch die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) hat die vollständige Umsetzung des Basel III-Reformpakets empfohlen; ebenso sollen laut EBA bereits bestehende Abweichungen vom Baseler Standard in der europäischen Regulierung gestrichen werden, sofern sie ungerechtfertigt sind. Die Bundesbank unterstützt diese Empfehlung.

Soweit die Baseler Standards Ermessensspielräume eröffnen, sollten diese vernünftig und mit Augenmaß genutzt werden, um den Besonderheiten der europäischen Finanzmärkte Rechnung zu tragen. So kann die Kreditversorgung der Wirtschaft, insbesondere des Mittelstands, sowie der privaten Haushalte, vor allem für den Immobilienerwerb, unterstützt werden. Das betrifft zum Beispiel die Beibehaltung der Verwendung von externen Ratings im Kreditrisiko-Standardansatz, die Beibehaltung des Realkreditsplittings und die Anwendung des Hard Tests zur Privilegierung von Cash-Flow-abhängigen Immobilienfinanzierungen.

Zudem sollte bei der anstehenden Umsetzung das durch das Bankenpaket zuletzt wesentlich stärker im EU-Recht verankerte Proportionalitätsprinzip noch intensiver Niederschlag finden. Die hier entlasteten kleinen bis mittelgroßen Institute stehen nicht im Fokus des Baseler Ausschusses und sind kaum grenzüberschreitend tätig.

Auswirkungen auf das deutsche Bankensystem

Die erwarteten Veränderungen in den Eigenkapitalanforderungen sind je nach Institut beziehungsweise Geschäftsmodell sehr differenziert und spiegeln die genannten Ziele der Reform wider, nämlich risikoreicheres Geschäft auch strenger zu regulieren. Auswirkungsstudien zeigen, dass dieser letzte Teil des Basel III-Pakets die gewünschte Wirkung einer stärkeren Risikoorientierung der Kapitalanforderungen entfalten wird.

Für den überwiegenden Teil der deutschen Institute, vor allem Sparkassen und Genossenschaftsbanken, erwartet die Bundesbank verhältnismäßig überschaubare Auswirkungen des Basel III-Reformpakets. Für Institute, die ausschließlich den Standardansatz verwenden, wird ein Anstieg der Kapitalanforderungen von durchschnittlich 6,5 % ermittelt. Bei einigen dieser Banken wird die Kapitalanforderung sogar sinken. Demgegenüber kann der Anstieg bei Instituten, die mit internen Modellen arbeiten, höher ausfallen.

Die Bundesbank schätzt den Anstieg der Kapitalanforderungen für die 42 überwiegend großen Banken, die an einer Erhebung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde EBA teilgenommen haben, auf durchschnittlich 27,3 %. Dabei ist aber zu beachten, dass die deutsche Stichprobe durch einige wenige Ausreißer verzerrt wird. So verzeichnet die mittlere Bank (Median) unter den deutschen Erhebungsteilnehmern einen Anstieg der Kapitalanforderungen von 12,7 %.

Die EBA selbst kommt nach ihren Berechnungen im Durchschnitt über alle EU-Banken in ihrer Stichprobe auf einen Anstieg der Mindestkapitalanforderungen in Höhe von 24,4% für die EU und sogar auf 38,2% für die teilnehmenden deutschen Banken. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass mit der Stichprobe nur etwa 63 % des deutschen Marktes und vor allem stark betroffene Institute abgedeckt waren. Zudem rechnet die EBA unter ungewöhnlich konservativen Annahmen.[1] Die Bundesbank schätzt diese Zahl deshalb für Deutschland als nicht so aussagekräftig ein wie für andere EU-Länder.

Output Floor

Der Output Floor betrifft Institute, die zur Ermittlung ihrer Mindestkapitalanforderungen auf internen Ratings basierende Ansätze (IRBA) nutzen. Regelungszweck des Floors ist, die Modellierungsspielräume der Banken zu begrenzen und dadurch die Variabilität in den Berechnungsergebnissen im globalen Quervergleich zu verringern. Der Output Floor ist eines der zentralen Elemente des Basel III-Reformpaketes und war Gegenstand langwieriger und schwieriger Verhandlungen. Mit der finalen Kalibrierung von 72,5 % wurde die Ersparnis im IRBA gegenüber dem Standardansatz auf 27,5 % der Eigenmittel begrenzt. Dieser Kompromiss stellt eine tragfähige Lösung dar.

Das finale Basel III-Reformpaket sieht zudem vor, dass der Output Floor nicht sofort in voller Höhe zum Tragen kommt, sondern ab 2023 stufenweise über fünf Jahre eingeführt wird. Damit erhalten die Institute ausreichend Zeit, sich auf diese Anforderung einzustellen.

Auswirkungen auf die Kreditversorgung von Unternehmen und Privathaushalten

In Bezug auf Basel III wird verschiedentlich die Sorge geäußert, die neuen Regelungen könnten sich negativ auf die Kreditgewährung z.B. an mittelständische Unternehmen oder bei Immobilienkrediten auswirken.

Bei den Verhandlungen zum Basel III-Reformpaket hat sich gerade die deutsche Seite erfolgreich dafür eingesetzt, dass den Besonderheiten des deutschen Immobilienfinanzierungssektors mit seinen hohen Qualitätsstandards und seiner Langfristkultur angemessen Rechnung getragen wird. Insbesondere bei der Eigenkapitalunterlegung von Immobilienkrediten konnten deutliche Erleichterungen gegenüber den ursprünglich vom Baseler Ausschuss konsultierten Reformvorschlägen erzielt werden.

Die in Europa bereits umgesetzten strengeren Baseler Eigenkapitalstandards des ersten Teils des Basel III Pakets aus dem Jahr 2010 haben zu wesentlich höheren zusätzlichen Kapitalanforderungen für deutsche Banken geführt als das nun anstehende Basel III-Reformpaket. Seither hat sich die Kapitalausstattung des deutschen Bankensystems in etwa verdoppelt, ohne dass eine Kreditverknappung eingetreten wäre. Insgesamt sieht die Bundesbank durch die anstehende Umsetzung des Basel III-Reformpakets keine Gefährdung der Kreditversorgung der Wirtschaft oder der privaten Haushalte.

Weitere Stärkung des Proportionalitätsprinzips

Im Rahmen des im vergangenen Jahr auf EU-Ebene beschlossenen Bankenpakets (CRD V/CRR II) konnten nicht zuletzt aufgrund der deutschen Bemühungen vor allem beim Meldewesen und bei der Offenlegung deutliche operative Entlastungen für kleine und nicht komplexe Institute erreicht werden. Die europäische Umsetzung des finalen Basel III-Reformpakets bietet eine Gelegenheit zu prüfen, ob noch weitergehende Entlastungen bei den Anforderungen unter Proportionalitätsaspekten sinnvoll und möglich sind. Es kann dabei ausschließlich wieder um operative Erleichterungen, insbesondere für die kleinen und mittleren Banken, gehen, nicht jedoch um Entlastungen bei den Kapital- oder Liquiditätsanforderungen.


Fußnote:

  1. Dies gilt unter anderem hinsichtlich des Umgangs mit den Kapitalzuschlägen der Säule 2, welche in der EBA Studie als konstante Prozentwerte angenommen und damit überzeichnet werden; auch wird nicht berücksichtigt, dass die bisher in Säule 2 berücksichtigten Modellrisiken künftig über den Output-Floor in Säule 1 adressiert werden. Des Weiteren sind die zuletzt verabschiedeten Überarbeitungen des Baseler Ausschusses in den Bereichen Marktrisiko und CVA, die in der Regel zu geringeren künftigen Kapitalanforderungen führen, nicht berücksichtigt.