Wege aus der Krise: Wie stelle ich verlorengegangenes Vertrauen wieder her? Rede beim Neujahrsempfang der Bundesbank-Hauptverwaltung in Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein

1 Einleitung

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich freue mich sehr, am Jahresempfang der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbank in Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein teilzunehmen.

Wir kommen hier in Zeiten zusammen, die stürmisch genannt werden können.

Wäre ich nicht ein positiv denkender Mensch, dann würde ich jetzt darauf hinweisen, dass auch dieses Jahr wie die vergangenen vier Jahre mitten in einer Krise begonnen hat. Und wenn auch 2012 ein weiteres Krisenjahr werden wird, so gibt es doch Anzeichen dafür, dass wir einer Lösung näherkommen.

Deswegen steht heute im Mittelpunkt meines Vortrages nicht, welche neuen Facetten des Stresses wir auf dem Immobilienmarkt in den USA, im Finanzsystem oder der globalen Wirtschaftskrise, bzw. der in der Währungsunion sehen. Im Mittelpunkt meines Vortrages steht das Wort Vertrauen. Denn ein wichtiges, vielleicht das wichtigste Merkmal dieser Krise ist der Verlust an Vertrauen, der überall deutlich wird:

  • Die Märkte, d.h. Investoren haben ihr Vertrauen in die Risikotragfähigkeit einiger Banken verloren. Denn sie berücksichtigen bei ihrer Risikoeinschätzung wie stark eine Bank in Staatsanleihen engagiert ist und wie stark sie abhängt vom Wohlergehen des Heimatmarktes. Aus denselben Gründen misstrauen die Banken einander, was sich in Störungen im europäischen Interbankenmarkt deutlich zeigt.
  • Die Märkte zweifeln aber auch an der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einiger Staaten des Euro-Raums; sie kritisieren dabei einen zu hohen Schuldenstand bei zu geringer Wettbewerbsfähigkeit.
  • Gerade außerhalb Europas wird am Willen und der Fähigkeit Europas gezweifelt, die Staatsschuldenkrise in den Griff zu bekommen.
  • Einige Marktteilnehmer zweifeln gar, ob die bei Abschluss des Geschäftes getroffenen Vereinbarungen noch gelten oder die Geschäftsgrundlage sich morgen ändern könnte. Auch diese Entwicklung beunruhigt mich. Denn die Rechts- und Planungssicherheit ist für den Euro-Raum ein wesentliches Merkmal seiner Attraktivität.

Und der Bürger?

Der Bürger muss skeptisch sein und mit großer Sorge auf alle Beteiligten der Finanzkrise schauen und sich fragen, was diese Staatsschuldenkrise ausgelöst hat und warum die Krisenbewältigung so viel Zeit benötigt.

Der Vertrauensverlust ist also umfassend; er findet sich bei allen wichtigen Marktteilnehmern und die Staaten reagieren teils mit Unverständnis auf das Verhalten der Marktteilnehmer. Die Staatsschuldenkrise wird sich nicht bewältigen lassen, ohne dass das verlorengegangene Vertrauen wieder hergestellt wird. Denn Vertrauen ist Grundvoraussetzung für einen störungsfreien Interbankenmarkt und für die Finanzierung von Staaten und Banken zu adäquaten Preisen.

2 Wie kann das Vertrauen wieder hergestellt werden?

Meine Damen und Herren, wir wissen es alle: Vertrauen kann man nur gewinnen, indem überzeugende Lösungen entwickelt und dann alle notwendigen Schritte fristgerecht umgesetzt werden. Es müssen Lösungen sein, die die Ursachen und nicht nur die Symptome der Krise in den Mittelpunkt stellen. Es wäre fatal, wenn sich die Verantwortlichen allein auf kurzfristig wirkende Lösungen einließen. Und es wäre fatal, wenn sich nicht alle relevanten Akteure beteiligten.

Gefordert sind dabei die Mitgliedstaaten, im weitesten Sinne die europäische Politik, die Banken und in einem eng begrenzten Rahmen auch das Eurosystem.

2.1 Die Rolle der Mitgliedstaaten

Eine überzeugende Krisenbewältigung ist ohne die Handlungswilligkeit und -fähigkeit der Mitgliedstaaten des Euroraums nicht möglich. Wenn beispielsweise die Schulden einiger Mitgliedstaaten das Problem sind, können noch mehr Schulden nicht die Lösung sein. Alle Mitgliedstaaten – und damit meine ich nicht nur die Krisenländer – müssen ihre Staatshaushalte in Ordnung bringen. Bisweilen wird allerdings bezweifelt, dass Konsolidierung zurzeit das Richtige sei: Die Länder würden sich doch „kaputtsparen“, lautet der Einwand. Ich halte diesen Einwand für falsch.

Richtig ist, dass es sich normalerweise zunächst dämpfend auf die Konjunktur auswirkt, wenn gespart wird. In einer Vertrauenskrise, die nicht zuletzt ausgelöst wurde durch den starken Anstieg der Staatsschulden, gibt es aber keine Alternative zum Sparen. Ein weiterer Verlust von Vertrauen, ausgelöst durch „Nichtstun“ oder noch mehr Schulden, würde das Wachstum mittelfristig noch stärker belasten, als Sparen es täte.

Aber die Staatshaushalte in Ordnung zu bringen, reicht allein natürlich nicht aus. Zusätzlich müssen die Krisenländer Strukturreformen in Angriff nehmen. Reformen, die zu flexibleren Arbeits-, Güter- und Dienstleistungsmärkten führen sind nötig, um wieder international wettbewerbsfähig zu werden. Mit Blick auf diese beiden Notwendigkeiten – Konsolidierung und Strukturreformen – sehen wir unterschiedliche Fortschritte. Irland zeigt, dass Reformen nicht nur möglich sind, sondern sich auch auszahlen. Das Land ist bereits deutlich wettbewerbsfähiger geworden. In Spanien und Italien haben die neuen Regierungen Konsolidierungs- und Reformvorhaben angekündigt, und damit erste Schritte getan, um die Lage weiter zu stabilisieren. Entscheidend ist nun, dass den Worten auch Taten folgen.

Weniger erfreulich ist die Entwicklung in Griechenland. In der Vergangenheit hat Griechenland die getroffenen Vereinbarungen mehr als einmal nicht erfüllt. Werden die Spar- und Reformauflagen aber nicht erfüllt, ergeben auch die Hilfen keinen Sinn. Sie können den Weg leichter machen, aber Reformen ersetzen sie nicht.

2.2 Die Rolle der europäischen Politik

Doch nicht nur die nationalen Regierungen sind in der Pflicht, auch die europäische Politik muss ihren Beitrag leisten.

Es ist kein Geheimnis, dass die Währungsunion einen grundsätzlichen Konstruktionsmangel aufweist. Während die Geldpolitik auf europäischer Ebene – durch das Eurosystem – gestaltet wird, liegt die Verantwortung für die Fiskalpolitik nach wie vor auf nationaler Ebene. Die Folge ist, dass Anreiz-Strukturen geschaffen wurden, die eine Verschuldung des einzelnen Mitgliedstaates zu Lasten der Gemeinschaft fördern. Die Kosten der Verschuldung werden nämlich am Ende von allen Euro-Ländern getragen: Normalerweise in begrenzter Art, zum Beispiel durch steigende Zinsen. Es kann aber für alle sehr viel teurer werden, wie wir jetzt seit fast zwei Jahren beobachten können.

Die Väter der Währungsunion hatten dieses Problem erkannt und wollten ihm mit zwei Maßnahmen entgegenwirken: Zum einen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, in dem klare Grenzen für Staatsdefizite und -schulden festgelegt wurden. Zum anderen mit einem Haftungsausschluss: Kein Euro-Land durfte für die Schulden eines anderen Euro-Landes einstehen. Mit diesen beiden Instrumenten sollte verhindert werden, dass sich einzelne Euro-Länder zu stark verschulden und damit die gesamte Währungsunion belasten.

Vorkehrungen dieser Art sind jedoch nur dann wirksam, wenn alle Mitgliedstaaten sich daran halten. Die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wurden nicht konsequent durchgesetzt und als es zur Krise kam, konnte auch der strikte Haftungsausschluss nicht mehr aufrechterhalten werden.

Was können wir jetzt tun, um den Konstruktionsmangel der Währungsunion zu beheben? Im Grunde gibt es zwei Möglichkeiten. Entweder wir schaffen eine echte Fiskalunion. Dann würde einer gemeinsamen Verantwortung für Staatsschulden auch eine gemeinsame Kontrolle der Staatshaushalte gegenüberstehen. Oder wir stärken den bisherigen Rahmen der Währungsunion. Dann wäre weiterhin die nationale Ebene verantwortlich für die Haushaltspolitik, würde aber strengeren Regeln unterliegen als bisher und eine gemeinsame Haftung wäre ausgeschlossen. Im Grunde geht es darum, Eigenverantwortung, Haftung und Kontrolle im Bereich der Haushaltspolitik wieder in Einklang zu bringen.

Der jetzt beschlossene Fiskalpakt zielt genau darauf: Die bestehenden Regeln werden gestärkt und ergänzt. Das Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts soll ein größeres Gewicht erhalten, indem Schuldenbremsen im nationalen Recht verankert werden. Zusätzlich soll der Stabilitäts- und Wachstumspakt dadurch gestärkt werden, dass Verletzungen der Regeln automatisch sanktioniert werden. Ein solcher Automatismus schränkt die Möglichkeit politischer Einflussnahme ein. Diese Maßnahmen können dazu beitragen, die aktuelle Krise zu überwinden und uns vor künftigen Krisen zu schützen. Sie bieten aber keine Grundlage dafür, der Forderung nach einer gemeinsamen Haftung zum Beispiel durch Eurobonds nachzugeben. Ohne echte Durchgriffsrechte gegenüber den Mitgliedsländern, die gegen die Fiskalregeln verstoßen, darf es auch keine gemeinsame Haftung geben. Das wäre der falsche Weg.

Worauf es jetzt ankommt, ist, die Regeln auf europäischer und nationaler Ebene richtig auszugestalten. Und hier ist der Fiskalpakt in den Verhandlungen leider aufgeweicht worden. Die Vorgaben für die nationalen Schuldenbremsen lassen sehr viel Spielraum. Für mich ist noch nicht ersichtlich, wie auf europäischer Ebene die Einhaltung der Regeln effektiv kontrolliert werden soll. Umso wichtiger ist es, dass die neuen Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspaktes auf europäischer Ebene strikt umgesetzt werden.

2.3 Die Rolle der Banken

Aber es sind nicht nur die Mitgliedstaaten und die europäische Politik, die ihre Hausaufgaben machen müssen. In der Pflicht ist auch eine dritte Gruppe von Akteuren, die ich besonders im Auge haben muss.

Sie ahnen es, es sind die Banken. Jene Institute, die in einigen Ländern diese Krise mit verursacht haben, aber auch selbst in gewissem Maße deren Opfer geworden sind, seit die Zahlungsfähig- und -willigkeit ganzer Staaten angezweifelt wird.

Auch die Banken müssen ihren Beitrag leisten, um das Vertrauen der Märkte und der Bürger zurückzugewinnen. Die Liste der notwendigen Maßnahmen ist lang. Zu den Erkenntnissen, die uns die Krise gebracht bzw. wieder in Erinnerung gerufen hat, gehört nicht nur die Bedeutung des Liquiditätsmanagements. Auch der Wert einer guten Corporate Governance und eines effektiven und effizienten Risikomanagement wurde von etlichen Finanzdienstleistern erheblich unterschätzt.

Heute möchte ich aber unter anderem die Stärkung der Kapitalbasis herausstellen. Ohne die wird es schlicht und einfach nicht gelingen, das Vertrauen der Marktteilnehmer in den Bankensektor wiederherzustellen. Banken wie Investoren sind mit ihren Engagements gegenüber Instituten vorsichtig geworden. Der Markt stellt sich die Frage, ob die eine oder andere Bank fähig ist, weitere mögliche „Einschläge“ in ihrem Staatsanleiheportfolio zu verkraften.

Deshalb kann es durchaus sinnvoll sein, eine koordinierte Anstrengung zu unternehmen, um die Kapitalbasis europäischer Banken zu stärken und gleichzeitig für Notfälle glaubwürdige staatliche Rettungsinstrumente anzubieten. Ohne Einschränkungen geht es aber auch hier nicht: Wie immer müssen bei solchen Aktionen die genutzten Verfahren transparent gemacht und die Parameter für die Institute planungssicher festgesetzt werden. Ebenso wichtig ist es, dass die Verantwortlichen die Anreize, die sie mit den Parametern setzen, beachten und negative Folgen möglichst gering halten. Sie ahnen vielleicht, worauf ich mit der koordinierten europäischen Aktion anspiele: auf die Kapitalisierungs-Übung der European Banking Authority (EBA).

Ziel dieser europäischen Übung ist es, das Vertrauen des Marktes in die Risikotragfähigkeit der großen europäischen Banken zu stärken. Dies soll über eine verbesserte Kapitalqualität und die Berücksichtigung von Marktwerten europäischer Staatsanleihen geschehen. Die betroffenen Institute werden bis Ende Juni 2012 eine Kernkapitalquote von 9 % aufweisen, und das nach Abzug eines sogenannten „Sovereign Buffers“. Und gerade diese Übung hat zu ernsthafter Kritik an den damit verbundenen Anreiz-Strukturen geführt. Kritisiert wurde, dass die – vorsichtig formuliert – „geringe Planungssicherheit“ bei der EBA-Übung die Akteure und den Markt verunsichert hätten. Kritisiert wird auch heute noch, dass Institute geneigt sein könnten, über einen Abbau der Risikoaktiva die erhöhten Kapitalanforderungen zu erfüllen.

Sie erinnern sich vielleicht: Quasi bei laufendem Motor wurde mehrfach an den Stellschrauben gedreht; die Behandlung von Staatsanleihen wurde heiß diskutiert. Es wäre also nicht verwunderlich, wenn das die Zurückhaltung beim Erwerb von Staatsanleihen und bei der Kreditvergabe verstärkt hätte.

Mancher Kritik an der „Rekapitalisierungs-Übung“ kann ich mich anschließen, manche Vorwürfe kann ich nur schwer nachvollziehen. So schienen viele Kritiker der Übung von den eigentlich vorhersehbaren Folgen überrascht. Etliche Befürworter der Kapitalisierung hat es verblüfft, dass eine erzwungene Rekapitalisierung von Banken ein Deleveraging, den Abbau der Risikoaktiva, nach sich zieht. Ist es wirklich so überraschend, dass in einer Vertrauenskrise eine Kapitalerhöhung am Markt für viele Banken zu „teuer“ wird? Ist es wirklich überraschend, dass manche Banken Risikoaktiva, wenn auch nur im Ausland, abbauen, um ihre Eigenkapitalquote zu erhöhen und nicht in die Zwangskapitalisierung zu gehen?

Auch scheint es, dass die Diskussion um das Deleveraging häufig sehr undifferenziert geführt wird. Das ist unerfreulich, da es der Sache nicht gerecht wird, schließlich gibt es auch erwünschtes Deleveraging, zum Beispiel den Abbau hochriskanter Bilanzpositionen.

Mein derzeitiges Fazit zur Rekapitalisierungs-Übung lautet: Es gibt Licht, aber eben auch Schatten. Sicherlich können die EBA und die nationalen Aufseher mit den Erfahrungen aus diesem Projekt manches besser machen. Es ist wohl noch zu früh, die Frage zu beantworten, ob diese Art der Übung wiederholt werden sollte. Derzeit sieht alles danach aus, dass die deutschen Institute den erhöhten Kapitalbedarf bis Ende Juni wie gewünscht erfüllen können. Wird damit das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Risikotragfähigkeit der Banken wiederhergestellt sein? Vermutlich ja; dazu gehört aber auch, dass die Mitgliedstaaten die Erwartungen der Marktteilnehmer erfüllen und in ihren Bemühungen um die Wiederherstellung des Vertrauens ebenfalls erfolgreich sind. Vermutlich ja, soweit es um die Risiken aus der Staatsschuldenkrise geht.

Das bedeutet aber nicht, dass den Banken Unheil von anderer Seite droht. Auf Dauer risikotragfähig und damit auf Dauer vertrauenswürdig kann nur die Bank sein, die ein tragfähiges Geschäftsmodell aufweist. Vor allem Investoren und Geschäftspartner der Banken erwarten von jedem einzelnen Institut, dass es trotz geänderter Marktverhältnisse und künftiger Regulierung angemessene Gewinne erwirtschaftet. Und darin liegt nach Ende der Staatsschuldenkrise für etliche Institute weltweit die Herausforderung. Nicht nur die Märkte haben schon ihre Schlussfolgerungen aus der Krise gezogen und werden für einige Zeit vorsichtiger als früher sein; weltweit haben Regierungen als Konsequenz aus der Krise die Banken-Regulierung erheblich verschärft; die Institute werden künftig Regeln unterworfen sein, die ihre Fähigkeit, Erträge zu generieren, einschränken wird. Basel II.5 und Basel III werden die Kapital- und Refinanzierungskosten der Institute erhöhen. Die Bankenabgabe, und die erhöhten Anforderungen an das bankinterne Risikomanagement werden die Institute weiter belasten. Die Anpassung der Geschäftsmodelle steht also neben der Kapitalsierung auf der Liste der Maßnahmen, die zur Wiederherstellung des Vertrauens in die Banken erforderlich sind.

2.4 Die Rolle des Eurosystems

Welche Rolle aber spielt das Eurosystem in den Bemühungen, verlorengegangenes Vertrauen bei den Marktteilnehmern wiederherzustellen? Wie kann das Vertrauen wiederhergestellt werden?

Das Eurosystem hat bereits sehr viel getan, um die Krise einzudämmen. Es hat die Zinsen gesenkt und die Banken großzügig mit Liquidität versorgt, sei es über Vollzuteilung bei Refinanzierungsgeschäften, die Einführung lang laufender Refinanzierungsgeschäfte oder die Erweiterung des Sicherheitenrahmens. Damit verfolgt das Eurosystem vor allem ein Ziel: die Spannungen am Geldmarkt zu mindern.

Was das Eurosystem aber nicht tun darf, ist die Schulden der Euro-Länder über die Notenpresse zu finanzieren – auch wenn dies von verschiedener Seite gefordert wird. Diese Forderung verträgt sich nicht mit den wesentlichen Eckpfeilern der europäischen Währungsordnung:

  • Erstens würde damit gegen EU-Recht verstoßen, namentlich gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung. Und ein Verstoß gegen grundlegende Prinzipien der EU-Verträge dürfte kaum dazu beitragen, verloren gegangenes Vertrauen wieder herzustellen.
  • Zweitens würden damit finanzielle Lasten zwischen den Mitgliedstaaten umverteilt. Dafür aber hat das Eurosystem kein Mandat; über solche Verteilungsfragen kann und darf nur die Politik entscheiden.
  • Drittens würde das Eurosystem damit seine Unabhängigkeit in Frage stellen und seine Glaubwürdigkeit gefährden. Doch nur ein glaubwürdiges Eurosystem kann seinem primären Ziel der Preisstabilität gerecht werden.
  • Viertens schließlich würden mit einer Finanzierung durch die Notenbank falsche Anreize für die Politik gesetzt. Die Versuchung wäre zu groß, auch in Zukunft ökonomische Probleme durch den Rückgriff auf die Notenbanken zu lösen, ohne die eigentlichen Ursachen anzugehen.

Letztlich würde eine Finanzierung der Staatsschulden über die Notenpresse also die Grundlage dessen zerstören, was eigentlich gerettet werden soll.

3 Fazit

Meine Damen und Herren, im Kern hat die Staatsschuldenkrise strukturelle Ursachen. Was die Krise aber ausmacht, ist, dass diese Ursachen zu einem massiven Vertrauensverlust geführt haben. Wie das Vertrauen wieder hergestellt werden kann, habe ich eben skizziert, wir dürfen aber keiner Illusion erliegen:

Vertrauen ist nicht nur ein sehr pflegebedürftiges Pflänzchen, es wächst auch sehr langsam. Rasche Erfolge dürfen wir darum nicht erwarten; die Krise zu bewältigen, verlangt einen langen Atem.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!