Der Euro-Raum und die Krise: Ein langer Weg zu mehr Stabilität und Wachstum 2. EBS Law Congress – "Finanzmarktrecht im Wandel"

1 Einleitung

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

"Der Euro-Raum und die Krise: Ein langer Weg zu mehr Stabilität und Wachstum" – das ist das Thema, das uns in der nächsten Stunde gemeinsam beschäftigen wird.

Lange hat der Weg tatsächlich gedauert, den der Euro-Raum bisher im Krisenmodus absolvierte: sieben Jahre, wenn man den Zusammenbruch von Lehman Brothers im September 2008 als Beginn nimmt. Und Sie alle wissen, dass damit der Höhepunkt der Krise gar nicht erreicht war. Später mussten die Euro-Mitgliedstaaten, aber auch Internationaler Währungsfonds, Europäische Kommission und Europäische Zentralbank massiv eingreifen, um den finanziellen Kollaps einzelner Euro-Länder abzuwenden.

Mir wird es heute weniger um die Symptome dieser vielschichtigen Krise gehen, die bei genauerem Hinsehen ein Zusammenspiel verschiedener Krisen war: von Bankenkrise, Finanzmarktkrise, Wirtschaftskrise, Staatsschuldenkrise und – vor allem – Vertrauenskrise.

Stärker am Herzen liegt mir die Frage nach den Ursachen der Krise im Euro-Raum. Denn nur auf der Basis einer ordentlichen Ortsbestimmung können verlässliche Wegweiser aufgestellt werden, die die Route in Richtung Stabilität und Wachstum verlässlich anzeigen. Auf diese Wegweiser werde ich schließlich im Folgenden mein Hauptaugenmerk legen.

Dabei werde ich versuchen, die europäische Währungsunion mit den Augen eines Realisten zu sehen, und dabei denke ich eher nicht an die Art von Realist, die Walter Hallstein, der erste Präsident der Europäischen Kommission, offenbar im Sinn hatte, als er sagte: "Wer in europäischen Dingen nicht an Wunder glaubt, ist kein Realist". Lassen Sie mich als Einstieg in die Ursachenanalyse zunächst einen Blick auf die zentralen Konstruktionsprinzipien der Europäischen Währungsunion werfen; sie stecken sozusagen das Terrain für die Standortbestimmung ab.

2 Maastricht-Rahmen

Festgeschrieben wurden die Konstruktionsprinzipien der Währungsunion bekanntlich im Vertrag von Maastricht, mit dem im Jahr 1992 die damals zwölf Länder der Europäischen Union die Einführung einer Wirtschafts- und Währungsunion vereinbarten.

Dabei wurde festgelegt, dass spätestens zum 1. Januar 1999 mit der Einführung einer gemeinsamen Währung die bis dahin in nationaler Verantwortung stehende Geldpolitik auf eine europäische Ebene übergehen sollte.

Und tatsächlich, die einheitliche Geldpolitik des Euro-Raums wird seitdem vom Eurosystem bestimmt – das heißt von dem Verbund aus der Europäischen Zentralbank und den mittlerweile 19 nationalen Notenbanken der Euro-Länder. Dazu gehört auch die Bundesbank.

Die Finanzpolitik hingegen ist in der Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten geblieben: Jedes Land entscheidet selbst über seine Staatsausgaben und -einnahmen, über Überschüsse und Defizite seines Staatshaushalts. Denn in den späten 1980er- und frühen 1990er-Jahren, als der Maastricht-Vertrag vorbereitet wurde, war die Bereitschaft zu einem über die Geldpolitik hinausgehenden Souveränitätsverzicht in der Finanz- und Wirtschaftspolitik nur gering.

Nun gilt für eine Währungsunion mit national eigenständigen Fiskalpolitiken noch viel stärker als für Zentralstaaten die allgemein gültige Erfahrung, dass politische Prozesse leicht zu steigenden Ausgaben und damit auch zu übermäßiger Verschuldung führen können.

Denn in einer Währungsunion können die negativen Wirkungen einer starken Schuldenausweitung eines einzelnen Landes wenigstens zum Teil auf die übrigen Mitgliedstaaten überwälzt werden. Wieso ist das so? Grundsätzlich gilt ja – für einen privaten Schuldner ebenso wie für ein Land: Je höher die Schuldenlast, desto schlechter die Kreditwürdigkeit. Bei funktionierenden Kapitalmärkten muss ein sich stärker verschuldendes Land also in der Regel höhere Zinsen auf seine Staatsschulden zahlen.

Anders ist es in einer Währungsunion, denn hier könnten die Kapitalmarktteilnehmer vermuten, dass die Mitgliedstaaten eine "untrennbare Schicksalsgemeinschaft" bilden, dass sie sich in Notsituationen wechselseitig finanziellen Beistand leisten, sie also eine Art Haftungsverbund bilden.

Im Zuge einer höheren Verschuldung eines Landes steigen dann nicht nur die Schuldzinsen für dieses Land, sondern es steigen tendenziell auch die Zinsen für die anderen Mitgliedsländer, von denen Solidarität und finanzieller Beistand erwartet wird.

Für das sich höher verschuldende Land steigen sie jedoch weniger stark als ohne Währungsunion. Ein einzelnes Mitgliedsland hat somit in einer Währungsunion Anreize, sich stärker zu verschulden, da die negativen Effekte steigender Schulden – also steigende Kreditzinsen – zum Teil auf die anderen Mitgliedstaaten übergehen. Das ist ähnlich wie beim Überfischen der Meere: Auch hierunter leidet die Gemeinschaft der Anrainerländer ebenso wie der Verursacher.

Den Gründungsvätern der Währungsunion war dieses Anreizproblem sehr wohl bewusst. Gerade deswegen hatten sie Vorkehrungen getroffen. So war im Vertrag von Maastricht festgeschrieben worden, dass kein Land für die Schulden eines anderen Landes oder der Staatengemeinschaft einstehen soll. Es wurde also im Grundsatz ein weitgehender Haftungsausschluss vorgesehen.

Leitbild des Maastrichtvertrags ist damit das Prinzip der Eigenverantwortung, also der Gleichlauf von Haftung und Kontrolle. Der deutsche Volkswirt Walter Eucken brachte dieses prägnant auf den Punkt: "Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen". Oder, um es ganz lebensnah auszudrücken: Wer bestellt, zahlt.

Dieses Haftungsprinzip ist ein Eckstein für eine Marktwirtschaft. Es bildet die Grundlage für verantwortungsvolles Handeln, das am Ende nicht auf Kosten anderer geht. Und was für die Wirtschaft gilt, gilt für das Miteinander von souveränen Staaten letztlich auch. Deshalb ist das Prinzip der Eigenverantwortung auch konstitutiv für die Europäische Währungsunion.

Eine weitere Sicherungslinie für die Währungsunion als Stabilitätsunion stellt das Verbot der monetären Staatsfinanzierung dar: Den Notenbanken des Eurosystems ist es untersagt, Euro-Staaten direkt zu finanzieren. Damit dieses Verbot der monetären Staatsfinanzierung auch praktisch umgesetzt werden kann, wurde gleichzeitig die Unabhängigkeit des Eurosystems von politischen Weisungen festgeschrieben.

Notenbanken des Eurosystems können von der Politik also nicht gezwungen werden, den Mitgliedstaaten Kredit zu gewähren oder ihnen direkt ihre Staatspapiere abzukaufen. Schließlich könnten diese Maßnahmen dem Auftrag zuwiderlaufen, Preisstabilität zu gewährleisten. Und dies würde die Glaubwürdigkeit des Eurosystems und damit die Grundlage für eine erfolgreiche Geldpolitik nachhaltig beschädigen.

Schlechte Erfahrungen mit Zentralbanken, die nicht frei von politischer Einflussnahme waren, hat zum Beispiel Deutschland in der Vergangenheit gemacht. So war Deutschland nach dem Ersten Weltkrieg sehr hoch verschuldet. Um diese Schulden bedienen zu können, druckte die Reichsbank immer mehr Geld. Die Folge war dann eine völlige Entwertung der Reichsmark.

Darüber hinaus sollte die finanzielle Solidität der Mitgliedstaaten durch konkrete Verschuldungsgrenzen weiter abgesichert werden. Diese Regeln sollten eine übermäßige Verschuldung der Mitgliedstaaten verhindern: Das öffentliche Defizit eines Landes in einem Jahr sollte nicht mehr als maximal 3 % seiner Wirtschaftsleistung ausmachen. Zusätzlich sollten die gesamten Staatsschulden eines Landes nicht höher als 60 % seiner jährlichen Wirtschaftsleistung sein.

Mit diesen Festlegungen sollte auch vermieden werden, dass die Regierungen Druck auf die Geldpolitik ausüben, etwa weil niedrigere Zinsen eine kostengünstigere Neuverschuldung der Staaten ermöglichen. Oder weil eine höhere Inflationsrate die bestehenden Schulden entwertet. So weit so gut?

3 Krise

Im Ergebnis kam es anders als gedacht – vor allem, weil die sorgsam definierten fiskalpolitischen Regeln nicht eingehalten wurden. Von ausgeglichenen Haushalten waren die meisten Länder weit entfernt, häufig lagen die öffentlichen Defizite sogar über der 3-Prozent-Grenze.

Und auch die Schuldenstände in den Mitgliedstaaten wurden häufig nicht gesenkt. In einzelnen Ländern war genau das Gegenteil der Fall. Sie entfernten sich immer weiter von der 60-Prozent-Marke. Gleichzeitig glaubten die Marktteilnehmer nicht hinreichend an den von mir bereits erläuterten Haftungsausschluss.

Trotz sehr großer Unterschiede in den Schuldenständen und wirtschaftlichen Entwicklungen in den Euro-Mitgliedsländern kam es zu einer starken Angleichung ihrer Risikoprämien. Die Kapitalmärkte verlangten also zunächst fast dieselben niedrigen Zinsen von den in ihrer wirtschaftlichen Situation doch so unterschiedlichen Ländern, was gerade in den früheren Hochzinsländern einer stark steigenden Kreditnachfrage Vorschub leistete.

Im Gefolge der starken wirtschaftlichen Eintrübung aufgrund der Finanzkrise aber schwand an den Kapitalmärkten das Vertrauen, ob die späteren Krisenländer ihre Staatsschulden noch ordnungsgemäß würden bedienen können – bis Ende 2009 Anleger diesen Ländern Kredite nur noch zu sehr hohen Zinsen oder überhaupt nicht mehr geben wollten. Der kräftige Anstieg der Risikoprämien für Peripherieländeranleihen brachte mehrere Länder an den Rand der Zahlungsunfähigkeit, allen voran Griechenland.

Gleichzeitig wurde deutlich, dass es die späteren Krisenländer trotz oder gerade wegen der günstigen Finanzierungsbedingungen versäumt hatten, für solide und dauerhaft wachstumsfördernde Wirtschaftsstrukturen zu sorgen. Vielmehr wurden die mit dem Eintritt in die Währungsunion massiv gesunkenen Zinsen auch von den Unternehmen und Privatpersonen oftmals dafür genutzt, sich stark zu verschulden.

Und dieses Geld wurde eher für privaten und staatlichen Konsum genutzt als für Investitionen in mehr Wettbewerbsfähigkeit. Die Löhne stiegen erheblich stärker als die Produktivität – mit dem Ergebnis einer erodierenden preislichen Wettbewerbsfähigkeit.

In der Vergangenheit hatten die Staaten häufig mit einer Abwertung ihrer Währung reagiert. Dies ging in der Währungsunion nun nicht mehr. So entstanden hohe Leistungsbilanzdefizite. Die private und öffentliche Verschuldung stieg teilweise deutlich. Kurzum, die Länder lebten jahrelang "über ihre Verhältnisse" – und die internationalen Finanzmärkte finanzierten dies lange Zeit zu günstigen Zinsen.

Und schließlich befeuerten die günstigen Kredite und Kapitalzuflüsse zudem Immobilienpreisblasen in Irland und Spanien. So erlebten die späteren Krisenländer  – dank der niedrigen Zinsen – in den ersten Jahren der Währungsunion einen kräftigen Wirtschaftsaufschwung, während Deutschland als "kranker Mann" galt, der unter chronischer Wachstumsschwäche litt.

Doch wie wir heute alle wissen, war der "Sonderboom" in diesen Ländern auf Pump finanziert, sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor. Er war alles andere als nachhaltig und fand durch den Ausbruch der Staatsschuldenkrise ein abruptes Ende.

Eine weitere Lektion aus der Krise lautet, dass ein überschuldetes Bankensystem schnell die Zahlungsfähigkeit ganzer Staaten gefährden kann. So wurden auch Staaten in ihrer Stabilität bedroht, die – wie Irland und Spanien – vor der Krise eine relativ niedrige Staatsverschuldung hatten.

Die Kapitalströme in die Peripherieländer versiegten mit der Krise, die Finanzierung der Schulden war damit nicht mehr möglich – oder nur noch zu sehr hohen Kosten.

In dieser Krisensituation haben die Rettungsschirme der Euro-Staaten, der Europäischen Union und des Internationalen Währungsfonds sowie die Maßnahmen des Eurosystems eine Zuspitzung der Krise verhindert. So senkte das Eurosystem seine Zinsen drastisch und griff außerdem zu unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen. Es lockerte nicht nur Anforderungen an die geldpolitischen Sicherheiten, sondern es kaufte sogar Staatsanleihen einzelner Krisenstaaten, um dort für eine einheitlichere Wirkung der Geldpolitik zu sorgen.

Mit diesen Käufen drang das Eurosystem aber weit in unbekanntes und auch gefährliches Gelände vor, da die Grenze zur verbotenen monetären Staatsfinanzierung gedehnt wurde. Die Rettungsmaßnahmen wirkten wie Schmerzmittel: Sie lindern die Symptome, sie sind aber keine Therapie der Ursachen. Und sie haben Nebenwirkungen. 

4 Überwindung der Krise

Wo stehen wir nun heute auf unserem langen Weg aus der Krise? Wer muss aktuell welche Schritte tun, damit wir weiter vorwärtskommen?

Die konjunkturelle Lage im Euro-Raum hat sich zwar gebessert und wir beobachten eine allmähliche Erholung. Der EZB-Stab rechnet im laufenden Jahr mit einer Rate von 1,4 %, für das nächste Jahr erwartet er ein Wachstum von 1,7 %.

Vor allem aber sind einige strukturelle Herausforderungen nach wie vor ungelöst. Und solange die Krisenursachen nicht beseitigt sind, ist auch ein erneutes Aufflackern der Krise nicht ausgeschlossen. Das hat das erneute Drama um Griechenland im Sommer nur zu deutlich gezeigt. 

4.1 Maßnahmen in den Mitgliedstaaten

Zunächst sind es die Krisenländer selbst, die die Krisenursachen bei beheben müssen. Sie müssen die Tragfähigkeit ihrer Staatsverschuldung gewährleisten. Das ist Voraussetzung dafür, dass das Vertrauen von Konsumenten und Investoren zurückkehrt. "You can't borrow your way out of a debt crisis", lautet ein geflügeltes Wort. Dauerhaftes Vertrauen entsteht also nur über solide Staatsfinanzen. Sparen allein genügt aber nicht. Zusätzlich müssen wachstumsfördernde Strukturreformen umgesetzt werden. Unter dem Druck der Staatschuldenkrise wurde hier bereits einiges in Gang gesetzt. Die strukturellen Haushaltsdefizite wurden stark abgebaut und die Verschlechterung in der internationalen Wettbewerbsfähigkeit wurde zum Gutteil rückgängig gemacht. Aber es gibt noch manches zu tun in Richtung flexiblere Arbeitsmärkte, freiere Güter- und Dienstleistungsmärkte und weniger Bürokratie. Welche Strukturreformen in welchem Land am nötigsten sind, dafür gibt es keine Blaupause. Jedes Land hat anders gelagerte Probleme und braucht deshalb andere Lösungen.

Spanien zum Beispiel hat seit 2009 seine preisliche Wettbewerbsfähigkeit um fast 12 Prozentpunkte verbessert und gleichzeitig den Arbeitsmarkt flexibilisiert. Insgesamt hat sich dort das Vorkrisen-Leistungsbilanzdefizit von fast 10 % des BIP mittlerweile in einen leichten Überschuss gewandelt. Beides war also entscheidend dafür, dass die spanische Wirtschaft die Rezession hinter sich gelassen hat und wieder kräftig wächst. Auch die bedrückend hohe Arbeitslosigkeit geht allmählich zurück. In den nächsten Jahren dürfte Spanien umso reichere Früchte ernten, je konsequenter an diesem Reformprozess festgehalten wird. Das sollte auch anderen Ländern Mut machen.

So ist auch Griechenland mit den zentralen Herausforderungen konfrontiert, strukturelle Reformmaßnahmen für mehr Wettbewerbsfähigkeit umzusetzen sowie dauerhaft solide Staatsfinanzen und eine funktionierende Verwaltung zu schaffen. Nur wenn dies gelingt, wird Griechenland seine Schwächephase überwinden und auf einen nachhaltigen Wachstumspfad einschwenken. Die Anpassungsprozesse in den Krisenländern wird vermutlich noch lange nicht abgeschlossen sein. Er ist eben ein langer Weg – fraglos eher ein Marathonlauf als ein Sprint.

Deutschland gilt zwar aktuell als das wirtschaftliche Zugpferd im Euro-Raum. Aber das heißt natürlich nicht, dass es nicht auch hier wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf gäbe – nicht zuletzt mit Blick auf die junge Generation und die besonderen Belastungen, die aufgrund der demographischen Entwicklungen auf sie zukommen.

Es wäre dabei wohl verkehrt zu erwarten, dass das demographische Problem hierzulande durch die hohe Zahl an Flüchtlingen gelöst würde. Je nachdem, wie viele Flüchtlinge wirklich bleiben und wie gut sie in den Arbeitsmarkt integriert werden, birgt die Zuwanderung die Chance, den Rückgang der Bevölkerung zu verlangsamen. Der sich abzeichnende Trend einer stark rückläufigen Bevölkerungszahl und einer immer älter werdenden Bevölkerung bleibt jedoch wohl weiterhin bestehen.

Nach Schätzungen der OECD, die die aktuelle Zuwanderungswelle aber noch nicht berücksichtigt, wird Deutschlands Volkswirtschaft im Vergleich mit den 41 weiteren untersuchten Ländern bis 2030 am zweitlangsamsten und bis 2060 am langsamsten wachsen. Beim Pro-Kopf-Wachstum sieht es zwar angesichts der abnehmenden Bevölkerungszahl etwas besser aus. Aber auch hier reicht es im europäischen Vergleich laut der OECD nur zu einem Platz im Mittelfeld.

Auch in Deutschland sind strukturelle Reformen von Nöten. Sonst könnte die Wall-Street-Journal-Überschrift, die dort vor einiger Zeit zu lesen, bestätigt werden: "Euro Zone's Next Reform Candidate: Germany".

4.2 Reform des Ordnungsrahmens

Neben den notwendigen Strukturreformen in den Mitgliedsländern des Euro-Raums muss aber auch der Ordnungsrahmen der Währungsunion gestärkt werden. Dem Gleichlauf von Haftung und Kontrolle muss wieder mehr Geltung verschafft werden.

Denn im Zuge der Krisenbekämpfung wurde das Element der Gemeinschaftshaftung immer stärker ausgeweitet. Das hat die Balance zwischen Haftung und Kontrolle zum Teil empfindlich gestört. Nicht nur durch die Notkredite der anderen Mitgliedstaaten an die Krisenländer, sondern auch durch den gezielten Kauf von Anleihen von Krisenstaaten durch das Eurosystem.

Dabei ist aber allen Beteiligten klar, dass die Geldpolitik die Krise im Euro-Raum nicht lösen kann, sondern der Politik lediglich Zeit verschafft, die notwendigen Maßnahmen umzusetzen. Um die Währungsunion nun dauerhaft als Stabilitätsunion zu sichern, ist es deshalb wichtig, Haftung und Kontrolle wieder stärker in die Balance zu bringen.

Hierzu gibt es grundsätzlich zwei Wege:

  1. Entweder das Währungsgebiet wird zu einer echten Fiskalunion fortentwickelt …
  2. ... oder es gibt einen Maastricht-Rahmen 2.0, in dem das Prinzip der Eigenverantwortung wieder gestärkt ist.

Mit Blick auf Überlegungen zur Einführung einer gemeinsamen europäischen Währung sagte der frühere Bundesbankpräsident Karl Blessing im Jahr 1963: "Eine gemeinsame Währung und ein föderales Notenbanksystem sind nur denkbar, wenn es außer einer gemeinsamen Handelspolitik auch eine gemeinsame Finanz- und Budgetpolitik, eine gemeinsame Wirtschafts- und Konjunkturpolitik, eine gemeinsame Sozial- und Lohnpolitik, also eine gemeinsame Politik überhaupt gibt."

Auch ohne eine so umfassende politische Union setzt eine Fiskalunion aber voraus, dass es der EU möglich sein muss, direkt in die Steuer- und Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten einzugreifen.

Mit dem Ende Juni präsentierten Fünf-Präsidenten-Bericht kam neuer Schwung in die Debatte, die tatsächlich geführt werden muss, um die Krise im Euro-Raum dauerhaft zu überwinden. Mit ihm wird in Richtung europäischer Zentralisierung und Risikoteilung argumentiert.

Allerdings zeigt sich bereits, dass insbesondere die Konkretisierung der Vorschläge herausfordernd ist. Hinzu kommen Zweifel, ob in den Mitgliedstaaten des Euro-Raums derzeit bei Politikern und bei der Bevölkerung die Bereitschaft besteht, umfassende fiskalpolitische Rechte an Brüssel abzutreten.

Als im vergangenen Herbst zum Beispiel innerhalb der Europäischen Kommission darüber nachgedacht wurde, von ihrem Recht Gebrauch zu machen und das französische Budget zurückzuweisen, da es den Fiskalregeln nicht genügte, da bezog der französische Finanzminister Sapin mit den folgenden Worten überaus eindeutig Stellung: "Die Kommission (...) hat absolut nicht die Macht, den Haushalt abzulehnen, zurückzuweisen oder zu zensieren. Hier, wie anderswo, liegt die Souveränität allein beim französischen Parlament."

Ohne Souveränitätsverzicht der Mitgliedstaaten bekommen Vorschläge für mehr Risikoteilung aber eine gefährliche Schlagseite. Es müssten auch die europäischen Verträge und in vielen Ländern die nationalen Verfassungen geändert werden, wofür es derzeit wenig politische Unterstützung gibt. Auch in Deutschland sehe ich in der Bevölkerung keinen großen Willen, nationale Haushalts- oder Steuerkompetenz an Brüssel abzugeben.

Die Schieflage von Haftung und Kontrolle würde verstärkt und die Währungsunion wäre auf Dauer noch anfälliger für Krisen. Das zöge wiederum den Ruf nach dem Eurosystem als Krisenfeuerwehr nach sich, das die strukturellen Probleme aber nicht lösen kann und dem die demokratische Legitimation fehlt.

Statt also den Euro-Raum in Richtung Fiskalunion fortzuentwickeln, sollte auch der aktuell immer noch gültige Maastricht-Rahmen bekräftigt werden, bei dem die Verantwortung für die Wirtschafts- und Finanzpolitik grundsätzlich auf der nationalen Ebene angesiedelt ist. Das Prinzip der Eigenverantwortung muss gestärkt und auf diesem Weg Haftung und Kontrolle wieder ins Gleichgewicht gebracht werden.

Europa ist hier bereits einige Schritte in die richtige Richtung gegangen. Zum Beispiel wurden die Fiskalregeln des Stabilitätspakts verändert und es wurde ein Fiskalpakt beschlossen. Die Fiskalregeln sollten damit wieder stringenter und verbindlicher werden und dadurch sollte Vertrauen entstehen. Darüber hinaus wurde ein Verfahren eingeführt, bei dem die Europäische Kommission regelmäßig untersucht, ob zum Beispiel von der Verschuldung des privaten Sektors oder von den Leistungsbilanzsalden der Mitgliedstaaten destabilisierende Wirkungen ausgehen. Allerdings müssen diese Regeln auch durchgesetzt werden.

Nun obliegt es der Europäischen Kommission zu prüfen, ob das Regelwerk für die finanzielle Solidität der Länder eingehalten wird. Mit Hinweis auf die Flexibilität des Stabilitätspakts zeigte die Kommission zuletzt aber häufig sehr viel Verständnis.

Davon profitiert unter anderem Frankreich. Das Land verletzt die 3 %-Grenze für ein Haushaltsdefizit Jahr für Jahr seit 2008. Dabei hat es nicht an Ankündigungen gemangelt, die Defizite abzubauen. Der Abbau wurde dann aber immer wieder hinausgezögert.

Der Mannheimer Ökonom Clemens Fuest fühlt sich in diesem Zusammenhang an ein Scherzwort von Mark Twain erinnert: "Verschiebe nicht auf morgen, was Du auch auf übermorgen verschieben kannst."

Bundesfinanzminister Schäuble hat zuletzt wiederholt angemahnt, wie wichtig es sei, "dass die Kommission die richtige Balance zwischen ihrer politischen Funktion sowie der Rolle als Hüterin der Verträge wahrt". Bedingt durch ihre Doppelrolle neigt die Kommission dazu, Kompromisse zulasten der Haushaltsdisziplin einzugehen. Eine strengere Auslegung der Regeln könnte deshalb erreicht werden, wenn anstelle der Kommission eine unabhängige Fiskalbehörde für die Haushaltsüberwachung zuständig wäre. Hier eine größere Verlässlichkeit zu erreichen, wäre für den Euro-Raum sehr wichtig. Denn auf einem Berg wachsender öffentlicher Schulden kann man kein nachhaltiges Wirtschaftswachstum gründen. Dauerhaftes Vertrauen und nachhaltiges Wachstum entstehen nur über solide Staatsfinanzen.

Als Lehren aus der Krise habe ich Ihnen bisher Zweierlei genannt: Erstens die Reformmaßnahmen, die in den einzelnen Ländern selbst umgesetzt werden müssen. Zweitens die Stärkung und konsequente Umsetzung eines Ordnungsrahmens, in dem Haftung und Kontrolle auf der gleichen Ebene angesiedelt sind. Aufgrund der aktuellen politischen Stimmungslage bieten sich hier die Nationalstaaten als relevante Ebene an, so, wie es seit jeher im Euro-Raum vorgesehen ist.

4.3 Europäische Bankenunion

In der Krise hatte sich aber außerdem das Finanzsystem als Achillesferse erwiesen – nicht nur in Europa, sondern weltweit. Deshalb wurde auf G20-Ebene die Verschärfung der Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften für Banken beschlossen – Stichwort Basel III.

In Europa haben sich darüber hinaus auch Schwächen in der Bankenaufsicht gezeigt. Nicht selten neigten die nationalen Bankenaufsichtsbehörden dazu, ihr Bankensystem zu positiv zu sehen, was dazu führte, dass sich strauchelnde Banken und wankende Staaten in den Krisenländern gegenseitig zu Boden zogen. Nur wenn wir die unheilvolle Umklammerung von Banken und Staaten durchbrechen, werden diese Ansteckungseffekte beherrschbar. Dazu soll nun die Bankenunion beitragen. Sie stellt zudem einen wichtigen Schritt hin zu einer vertieften europäischen Integration dar. Die Bankenunion besteht zurzeit aus zwei Elementen:

Die gemeinsame Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB gibt es seit einem knappen Jahr. Sie stellt einheitliche, hohe Aufsichtsstandards sicher, so dass Schieflagen von Banken rechtzeitig verhindert werden können. Aber ganz ausschließen lassen sich solche Schieflagen selbst unter einem strengen Aufsichtsregime nicht. Schließlich ist die Möglichkeit des Scheiterns konstitutiv für eine Marktwirtschaft. Dabei müssen Banken aber scheitern können, ohne den Staat und damit den Steuerzahler zu belasten. Denn auch für Banken muss das Haftungsprinzip gelten, ohne das eine marktwirtschaftliche Ordnung nicht funktionieren kann.

Daher wird im Jahr 2016 der gemeinsame europäische Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus in Kraft treten. Er sorgt dafür, dass nicht überlebensfähige Institute geordnet abgewickelt werden können, sofern hierdurch die Finanzstabilität nicht gefährdet wird. Und er sorgt dafür, dass dabei eine klar definierte Haftungskaskade eingehalten wird: Bei einer Abwicklung werden künftig vorrangig die Eigentümer und Gläubiger an den Kosten beteiligt. Nur wenn diese Mittel nicht ausreichen, kommt ein von allen Banken in Europa gespeister gemeinsamer Abwicklungsfonds zum Einsatz. Nur in letzter Instanz, quasi als ultima ratio, werden die Steuerzahler im jeweiligen Land oder gar in anderen Mitgliedsländern zur Kasse gebeten.

Europäisch beaufsichtigte Institute werden ab 2016 also auch auf europäischer Ebene abgewickelt. Diese beiden Funktionen, Bankenaufsicht einerseits und Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus andererseits, bilden eine sinnvolle Einheit, in der Haftung und Kontrolle ausbalanciert sind.

Diese Balance wäre hingegen gestört, wenn bereits jetzt die dritte Säule der Bankenunion verwirklicht würde: die gemeinsame europäische Einlagensicherung. Ein solcher Schritt käme zum jetzigen Zeitpunkt zu früh, denn das Wohl und Wehe von Banken hängt nicht nur von der Aufsicht ab, sondern es wird auch weiterhin maßgeblich beeinflusst von der nationalen Wirtschaftspolitik und von nationalen Gesetzen.

Denken Sie zum Beispiel an die nationalen Insolvenzordnungen. Großzügigere Regeln zur Insolvenz von Unternehmen oder Privatpersonen können die Wirtschaftlichkeit von Banken beeinträchtigen und Lasten vom Privatsektor oder der öffentlichen Hand in die Bankbilanzen verschieben. Geraten Banken deswegen in Schieflage, müssten Einleger aus anderen europäischen Ländern dann faktisch die Zeche dafür bezahlen.

4.4 Entprivilegierung von Staatsanleihen

Um die enge Verflechtung von Staaten und Banken zu lockern, erscheint mir ein anderer Weg derzeit zielführender, nämlich die Beseitigung der regulatorischen Bevorzugung von Ausleihungen an den Staat. Bislang gelten Ausleihungen an Staaten als risikolos. Sie müssen folglich nicht mit Eigenkapital unterlegt werden, und für sie gelten auch keine Obergrenzen.

Die Staatschuldenkrise hat allerdings deutlich gezeigt, dass Staatsanleihen keineswegs risikolos sind. Sie sollten daher künftig ähnlich wie Kredite an Unternehmen und Privatpersonen risikoadäquat mit Eigenkapital unterlegt werden. Und für sie sollten ebenfalls Kreditobergrenzen gelten – genau wie für Ausleihungen an Private. So könnte eine Risikokonzentration in den Bilanzen der Banken vermieden werden.

Mit solchen Überlegungen beschäftigen sich mittlerweile zu Recht der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht und der Europäische Wirtschafts- und Finanzausschuss. Es stimmt, Eigenkapitalunterlegung und Kreditobergrenzen würden die Finanzierung der Staaten erschweren und damit verteuern. Deshalb wären Übergangsfristen sicher angemessen. Aber dies ist kein Grund, auf diese Änderungen zu verzichten.

4.5 Staatliche Insolvenzordnung

Ein weiterer Schritt zu mehr Stabilität im Euro-Raum und eine konsequente Umsetzung des Prinzips der fiskalischen Eigenverantwortung betrifft eine staatliche Insolvenzordnung. Auch für Staaten muss künftig im Extremfall eine Insolvenz möglich sein, ohne dass dadurch die Finanzstabilität gefährdet wird. Andernfalls könnte das Eurosystem unter Druck geraten, insolvenzgefährdete Staaten zu erschwinglichen Bedingungen zu finanzieren.

Was bedeutet Staatsinsolvenz? Es bedeutet nicht, dass ein Staat von der Landkarte verschwindet, wie ein Unternehmen aus dem Wirtschaftsleben ausscheidet. Vielmehr bedeutet Staatsinsolvenz, dass ein Staat die Forderungen seiner Gläubiger nicht vertragsgemäß erfüllt und diese in der Regel anschließend restrukturiert werden. Den rechtlichen Rahmen dafür würde eine staatliche Insolvenzordnung geben. Sie würde Unsicherheiten reduzieren, da sie den Restrukturierungsprozess in geordnete Bahnen lenken würde.

4.6 Laufzeitverlängerung

Flankierend sollte einem Vorgehen die Grundlage entzogen werden, das in der Vergangenheit zu beobachten war: Dass bei einer drohenden staatlichen Überschuldung die Risiken von Staatsanleihen einfach von den Investoren auf die Steuerzahler anderer Mitgliedstaaten verlagert werden können.

So tritt die Bundesbank seit geraumer Zeit dafür ein, dass sich die Laufzeit aller Anleihen von EWU-Staaten automatisch um drei Jahre verlängert, sobald ein Land Mittel vom ESM bekommt. Dies würde verhindern, dass private Gläubiger zulasten der europäischen Steuerzahler ausbezahlt würden. Und ESM-Mittel würden zunächst nur für aktuelle Haushaltsdefizite, nicht aber für die Finanzierung fällig werdender Titel benötigt.

Das wäre ein großer Fortschritt, denn ein großer Teil der ESM-Mittel wurde dafür verwendet, private Gläubiger auszuzahlen, deren Papiere fällig werden. Durch eine automatische Laufzeitverlängerung blieben die Investoren hingegen in der Verantwortung, so dass sie bei einer späteren Schuldenrestrukturierung noch herangezogen werden können. Der ESM würde bei gegebenem Finanzvolumen deutlich schlagkräftiger. Und zugleich bliebe er auf eine Überbrückungsfunktion bei Liquiditätsschwierigkeiten von Staaten reduziert, so wie es dem Ordnungsrahmen angemessen ist.

5 Schluss

Ich habe Sie mit meinen Ausführungen mitgenommen auf den langen Weg der Krise im Euro-Raum, zu ihren Ursachen und vor allem zu den Wegweisern, die in Richtung Stabilität und Wachstum zeigen. Die Topographie wird dabei bestimmt von folgenden Erkenntnissen:

  1. Der Schlüssel zur nachhaltigen Überwindung der Krise in Europa liegt bei den Mitgliedstaaten.
  2. Das europäische Bankensystem, die Mitgliedstaaten und der europäische Ordnungsrahmen – sie alle müssen krisenfester gemacht werden, damit der Euro-Raum wieder zu mehr Stabilität und Wachstum zurückfinden kann.
  3. Wie von mir ausgeführt, gibt es in allen drei Bereichen eine Reihe positiver Nachrichten.
  4. Das ist aber kein Grund dafür, sich am Ende des Weges zu wähnen.
  5. Der Anpassungsprozess in den Krisenländern wird sich noch eine Weile hinziehen.
  6. Der veränderte Ordnungsrahmen muss sich im Alltag bewähren, und weitere Maßnahmen müssen realisiert werden.
  7. Die Krise wird letztlich nur dann überwunden, wenn viele Zahnräder ineinander greifen.

Wie verhalte ich mich nun vor dem Hintergrund des Gesagten zu dem eingangs von mir zitierten Ausspruch von Walter Hallstein: "Wer in europäischen Dingen nicht an Wunder glaubt, ist kein Realist?" Ich denke, gegenwärtig brauchen wir in Europa keine Wunder. Die Grundlagen für einen dauerhaft stabilen Euro-Raum sind prinzipiell vorhanden. Sie müssen an der einen oder anderen wichtigen Stelle noch fortentwickelt werden, und sie müssen konsequent umgesetzt werden. Dies ist kein Spaziergang. Es wird weiterhin noch ein langer Weg sein. Es ist aber auch kein Wunder.