Der Startschuss ist gefallen - die neue europäische Bankenaufsicht Rede an der Ruhr-Universität Bochum

1 Einleitung

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich freue mich, heute an der Ruhr-Universität Bochum zu sein. Im Jahr 1962 hat die Ruhr-Universität als erste neugegründete Universität der Bundesrepublik eine Pionierrolle eingenommen. Und eine ähnliche Pionierrolle nimmt mit dem heutigen Tag die EZB ein. Sie ist ab dem heutigen Dienstag für die direkte Aufsicht über die größten Banken des Euro-Raums zuständig. Allerdings hoffe ich nicht, dass der EZB, so wie damals der Ruhr-Universität, noch weitere Neugründungen folgen werden.

Heute beginnt also eine europäische Zeitrechnung für die Bankenaufsicht. Ich übertreibe wohl nicht, wenn ich die europäische Bankenaufsicht als das ehrgeizigste europäische Projekt seit Einführung des Euro bezeichne. Für mich ist ihre Errichtung ein ebenso notwendiger wie logischer Schritt. Eine einheitliche Geldpolitik braucht integrierte Finanzmärkte und dazu gehört auch eine gemeinsame Bankenaufsicht. Doch die europäische Bankenaufsicht ist nur der erste Schritt. Ziel ist es, eine ganze Bankenunion zu errichten. Und diese Bankenunion ruht auf zwei Säulen: auf der europäischen Bankenaufsicht und auf einem europäischen Abwicklungsmechanismus für Banken. Die erste Säule errichten wir heute, die zweite Säule wird Anfang 2016 errichtet.

Bevor wir nun über die neue europäische Bankenaufsicht im Einzelnen sprechen, lassen Sie uns einen kurzen Blick zurück werfen.

2 Ein Blick zurück: Der Weg in die europäische Bankenaufsicht

Die Bankenunion soll mehrere Schwachstellen beheben, die in der Finanzkrise offensichtlich wurden. Dazu gehören zum Beispiel unterschiedliche nationalen Aufsichtspraktiken sowie eine ungenügende grenzüberschreitende Kooperation der Aufseher, vor allem bei der Aufsicht über Großbanken, die ja meist in mehreren Ländern gleichzeitig aktiv sind. Gleichzeitig fehlten Instrumente, um solche Großbanken im Notfall abzuwickeln - entsprechend mussten gerade in der jüngsten Krise immer wieder die Steuerzahler für die Kosten von Bankenpleiten aufkommen. Die Bankenunion soll an diesen Schwachstellen ansetzen.

Erst vor einem Jahr, im November 2013, einigte sich der europäische Gesetzgeber auf die Rechtsgrundlage für die gemeinsame europäische Aufsicht. Seit dieser Einigung haben alle Beteiligten einen enormen Kraftakt hinter sich gebracht, als dessen Ergebnis die EZB heute die Bankenaufsicht für die 120 bedeutendsten Banken des Euro-Raums übernimmt.

Das größte Vorbereitungsprojekt war das sogenannte Comprehensive Assessment der Banken, bestehend aus einem Bilanzcheck und einem Stresstest. Ziel war es, noch vor dem Start der europäischen Bankenaufsicht Altlasten in den Bankbilanzen aufzudecken und zu beseitigen. So sollte der europäischen Bankenaufsicht ein unbeschwerter Start ermöglicht werden.

Die deutschen Banken haben im Comprehensive Assessment nachgewiesen, dass sie auch großen Belastungen gewachsen sind. Der Stresstest hat gezeigt, dass die deutschen Banken auch in einem sehr adversen Stress-Szenario ausreichend kapitalisiert sind - mit einer harten Kernkapitalquote von 9,1 %.

Allerdings sollte man nicht nur auf die harte Kernkapitalquote schauen, die ja auf Basis der risikogewichteten Aktiva berechnet wird. Die Märkte und auch die Aufsicht nehmen zusätzlich auch die ungewichtete Eigenkapitalquote unter die Lupe, also den Verschuldungsgrad der Banken. Diese Leverage Ratio hat sich bei den deutschen Banken durchaus verbessert: Von den 25 untersuchten Banken erfüllen insgesamt 20 bereits heute die Vorgabe zur Leverage Ratio von 3 %, die nach den Basel-III Regeln ab 2018 gelten soll. Im europäischen Vergleich aber schneiden die deutschen Banken bei der Leverage Ratio dennoch vergleichsweise schlecht ab. Hier gibt es also Nachholbedarf.

Insgesamt hat das Comprehensive Assessment eine bisher noch nie dagewesene Transparenz geschaffen. Das Comprehensive Assessment hat einen tiefen und glaubwürdigen Einblick in die Zustand des europäischen Bankensystems geliefert - sowohl für die Aufsicht als auch für den Markt. Noch nie zuvor gab es eine so umfassende Analyse des europäischen Bankensystems nach einheitlichen Kriterien. Damit wird das Comprehensive Assessment dazu beitragen, das Vertrauen in das europäische Bankensystem wiederherzustellen.

3 Ein Blick nach vorn: Wie funktioniert die europäische Bankenaufsicht?

Mit dem Start der europäischen Bankenaufsicht geht die direkte Aufsicht über die 120 bedeutendsten Banken des Euro-Raums an die EZB über. Für uns in Deutschland bedeutet das dreierlei: Erstens geben wir bei 21 deutschen Banken zwar die direkte Aufsichtsverantwortung an die EZB ab, stellen aber weiterhin deren laufende Aufsicht sicher; zweitens werden BaFin und Bundesbank weiterhin die übrigen rund 2.000 deutschen Kreditinstitute direkt beaufsichtigen; drittens werden wir an der Aufsicht über 99 ausländische Banken beteiligt, die von nun an der europäischen Aufsicht unterliegen.

Diejenigen Banken, die ab heute unter der direkten Aufsicht der EZB stehen, werden von sogenannten "Joint Supervisory Teams" beaufsichtigt. Geleitet werden diese Teams zwar von EZB-Mitarbeitern, in den Teams arbeiten aber auch Mitarbeiter der Bundesbank und der BaFin - und zwar nicht nur bei den 21 deutschen Banken, sondern auch bei den 99 ausländischen. Die Aufgaben und der Blickwinkel der nationalen Aufsicht haben sich also deutlich erweitert. Die nationalen Aufseher verfügen über große Erfahrung, die sie in die Joint Supervisory Teams einbringen. Gleichzeitig werden die Aufseher Erkenntnisse, die sie im Rahmen der europäischen Aufsicht gewinnen, in die nationale Aufsichtspraxis mit einfließen lassen. Damit haben wir die einmalige Möglichkeit, eine schlagkräftige Aufsicht zu bilden - sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene.

4 Herausforderungen bleiben: Für Aufsicht und Politik…

Meine Damen und Herren, Aristoteles hat gesagt: "Wir können den Wind nicht ändern, aber wir können die Segel richtig setzen." Mit der Krise hat sich der Wind ohne Frage geändert, und mit der europäischen Bankenaufsicht haben wir begonnen, die Segel richtig zu setzen.

Aber sowohl für uns als Aufseher als auch für die Banken bleiben Herausforderungen bestehen. Für die Aufsicht und die Politik denke ich dabei an zwei Dinge: Erstens müssen wir die europäische Bankenaufsicht um den europäischen Abwicklungsmechanismus erweitern - aus dem Einmaster muss ein Zweimaster werden; zweitens müssen wir noch am Kiel, also dem Fundament der Bankenunion, arbeiten.

Der europäische Abwicklungsmechanismus ist ganz entscheidend für die Stabilität des europäischen Finanzsystems. Der Grundgedanke dabei ist, dass auch eine noch so gute Aufsicht nicht verhindern kann, dass einzelne Banken scheitern. Und das sollte sie auch nicht verhindern, denn die Grundlage einer funktionierenden Marktwirtschaft ist das Scheitern. Der Ökonom Allan Meltzer hat gesagt: "Capitalism without failure is like religion without sin - it does not work".

Die Möglichkeit des Scheiterns setzt den Banken Anreize, möglichst nachhaltig und risikobewusst zu wirtschaften. Allerdings hat die Finanzkrise eins gezeigt: Wenn eine große und vernetzte Bank scheitert, kann sie das gesamte Finanzsystem erschüttern. Denken Sie an den Konkurs von Lehman Brothers, der die globale Finanzkrise ausgelöst hat. Solche "systemrelevanten" Banken konnten sich daher darauf verlassen, dass ihnen im Notfall der Staat zur Seite springt, um eine Systemkrise zu vermeiden.

Diese Banken haben also eine implizite und kostenlose staatliche Versicherung. Und das setzt natürlich genau die falschen Anreize - aus Sicht der Banken haben wir eine Situation des "capitalism without failure". In der Wissenschaft und in der Politik wird dieses Problem unter dem Stichwort "too big to fail" diskutiert. Und um es zu lösen, ist die Möglichkeit einer geordneten Abwicklung von Banken entscheidend.

Vor diesem Hintergrund wurden auf globaler Ebene einige Grundprinzipien zur Abwicklung systemrelevanter Banken entwickelt. Auf dieser Grundlage wiederum hat die EU in einer Richtlinie harmonisierte Abwicklungsregeln für alle Institute festgesetzt. Entscheidend ist die Frage der Haftung. In Zukunft stehen die Eigentümer und Gläubiger ganz vorne in der Reihe, wenn es darum geht, die Kosten einer Bankenschieflage zu tragen. Die Steuerzahler dagegen stehen, wenn überhaupt, erst ganz am Ende der Reihe.

Diese Regeln spiegeln sich im Euro-Raum im europäischen Abwicklungsmechanismus wider, der 2016 als zweiter Mast der Bankenunion errichtet wird. Faktisch wird dieser Mechanismus allerdings nur für diejenigen Banken gelten, die direkt von der EZB beaufsichtigt werden. Alle übrigen Institute werden auch künftig national abgewickelt. Diese Regelung halte ich für sinnvoll, da die Abwicklung kleinerer Banken in der Regel keine europäische Dimension hat.

Ich bin überzeugt, dass die Bankenunion ab 2016 mit ihren beiden Masten sicher segeln kann. Aber auch dann ist es wichtig, dass der Kiel der Bankenunion nicht auf Grund läuft. Das ist für mich die zweite Herausforderung, und hier ist die Politik gefragt.

Es geht vor allem darum, ein Gleichgewicht von Haftung und Kontrolle zu finden. Nehmen Sie als Beispiel eine gemeinsame europäische Einlagensicherung, die gelegentlich als möglicher dritter Mast der Bankenunion diskutiert wird. Auf dem bisherigen Kiel können wir diesen nicht errichten.

Eine europäische Einlagensicherung würde bedeuten, dass alle Länder gemeinsam haften. Das aber würde auch eine gemeinsame Kontrolle erfordern. Der aktuelle Rechtsrahmen in der EU lässt das aber nicht zu. Daher wird eine europäische Einlagensicherung zurzeit nicht weiter verfolgt; stattdessen sollen zunächst nationale Sicherungsfonds harmonisiert werden. Ich halte es für richtig, sich hier Zeit zu lassen.

Zum anderen ist neben dem Gleichlauf von Haftung und Kontrolle die Rechtsgrundlage ein wichtiger Bestandteil des Kiels, auf dem die Bankenunion segelt. Damit die Bankenunion nicht auf Grund läuft, scheint mir eine solide primärrechtliche Grundlage erforderlich.

Viele Aufgaben im Rahmen der Bankenunion sind ohne eine entsprechende Änderung der europäischen Verträge rechtlich nicht oder nur unzulänglich durchzuführen. So sollte die europäische Bankenaufsicht in ihrer jetzigen Form als Übergangslösung betrachtet werden. In diesem Zusammenhang muss auch über die klare institutionelle Trennung von Geldpolitik und Bankenaufsicht in Europa diskutiert werden. Die Konflikte sind vorprogrammiert, wenn man die EZB als Notenbank des Eurosystems in die Rolle der "Eier legenden Wollmilchsau" drängt, wie es der ehemalige Präsident der Bundesbank, Axel Weber, formuliert hat.

5 …und die Banken

Lassen Sie uns zum Abschluss noch einmal von der Bankenaufsicht zu den Banken selbst zurückkehren. Das Comprehensive Assessments hat den deutschen Banken ein gutes Zeugnis ausgestellt und gezeigt, dass diese selbst starken Belastungen gewachsen sind. Viele Banken haben enorme Anstrengungen unternommen, sich von Altlasten zu befreien und sich effizienter aufzustellen. Dabei haben sie vor allem ihre Kapitalbasis gestärkt. Für einige Banken lautet die Note aber lediglich "versetzt"; von den Klassenbesten sind sie noch weit entfernt.

Doch letztlich müssen sich alle Banken für die Herausforderungen der Zukunft widmen. Die globale Regulierungsreform und die europäische Aufsicht schaffen ein international gleichmäßiges Spielfeld. Das wird sicherlich dazu führen, dass sich auch die deutschen Banken einem zunehmend internationalen Wettbewerb stellen müssen. Und hier müssen sie härter am Wind segeln.

Allerdings schneiden viele europäische und auch deutsche Banken im internationalen Vergleich nicht so gut ab. So ist nach dem aktuellen Finanzstabilitätsbericht des IWF die Eigenkapitalrendite im Euro-Raum relativ gering - vor allem im Vergleich zu den USA oder Asien. Gleichzeitig schneiden die deutschen Banken selbst im europäischen Vergleich unterdurchschnittlich ab. So lagen sie im Jahr 2013 mit einer Eigenkapitalrendite von 1,26 % und einer Gesamtkapitalrendite von 0,06 % unter dem Durchschnitt des Euro-Raums.

Eine Ursache für diese Ertragsschwäche ist das relativ zinsabhängige Geschäftsmodell deutscher Banken, das durch die anhaltende Phase niedriger Zinsen belastet wird. Auch die Provisions- und Handelsergebnisse der deutschen Banken können den Gesamtertrag nicht wesentlich verbessern. Gleichzeitig scheint die Ertragsschwäche deutscher Banken nicht aus zu hohen Kosten zu resultieren. Hier sind deutsche Institute international durchaus wettbewerbsfähig.

Vor diesem Hintergrund ist es an der Zeit, dass die deutschen Banken ihre Geschäftsmodelle überdenken und auf das Ziel nachhaltiger Ertragsstärke ausrichten. Um die Ertragssituation zu verbessern, könnten sie zum Beispiel nicht-volatile Ertragsquellen aus dem Provisionsgeschäft stärken - etwa im Bereich Zahlungsverkehr oder dem Vermittlungsgeschäft. Gleichzeitig sollten schwache Geschäftsbereiche abgebaut werden. Auch Fusionen oder ein Schrumpfen des Marktes dürfen keine Tabuthemen sein.

Mit Blick auf die Geschäftsmodelle wird sich mit der europäischen Bankenaufsicht einiges ändern: So ist davon auszugehen, dass die EZB bei den von ihr beaufsichtigten Banken regelmäßig Geschäftsmodelle prüfen wird. Das ist in den USA, Großbritannien und Irland eine übliche Praxis, für die deutschen Institute aber ein Novum. Zwar können die Aufseher den Banken nicht vorschreiben, die Geschäftsmodelle zu ändern. Haben sie aber Zweifel am Geschäftsmodell einer Bank, so können sie zumindest mehr Eigenkapital und Liquidität vorschreiben. Ich denke, das ist ein gutes Beispiel dafür, wie eine europäische Aufsicht das Beste aus verschiedenen nationalen Aufsichtspraktiken aufnehmen und anwenden kann.

6 Schluss

Meine Damen und Herren, die Segel für eine europäische Aufsicht sind gesetzt. Trotzdem ist das Boot der Bankenunion auch nach dem geglückten Stapellauf noch nicht ganz fertig. Mit dem europäischen Abwicklungsmechanismus muss noch ein zweiter Mast errichtet werden.

Dennoch sind wir in den vergangenen Monaten sehr viele Meilen gesegelt und haben Strecke gut gemacht. Ich bin zuversichtlich, dass die Arbeit der EZB als neuer Kapitän der europäischen Bankenaufsicht ein Erfolg wird. Die Segel sind jedenfalls richtig gesetzt, und so können wir auch ungemütlicheres Wetter sicherer durchsegeln als jemals zu vor.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.