Das Grundgesetz der Bankenaufseher Gastbeitrag in der Verbandszeitung "die bank"

28.09.2012 | Sabine Lautenschläger

Lehren aus der Krise

Vertreter von 26 Staaten und sieben internationalen Organisationen haben in den vergangenen 18 Monaten die „Basler Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“ grundlegend überarbeitet. Sie spiegeln nun die Lehren aus der Finanzkrise wider. Sowohl der Verantwortungsbereich der Aufsicht als auch die Erwartungen an die Aufsicht werden mit diesen Grundsätzen größer werden.

Seit 2007 erleben wir eine globale, tiefgreifende Finanzmarktkrise in den unterschiedlichsten Facetten; sie hat viele Marktteilnehmer und Marktsegmente getroffen, erhebliche Werte vernichtet und das Vertrauen von großen Teilen der Bevölkerung, Politikern und Investoren in die Funktionsfähigkeit und Glaubwürdigkeit der Kreditinstitute erschüttert. Die Krise hat uns deutlich gezeigt, wie stark Marktteilnehmer und Märkte untereinander verknüpft sind und wie zerstörerisch sich der Vertrauensverlust in einem Marktsegment oder einer Gruppe von Markteilnehmern auf andere Unternehmen der Finanzwirtschaft auswirken kann. In den vergangenen Jahren haben deshalb viele internationale Gremien ununterbrochen neue, an Marktteilnehmer, Infrastrukturen und an Aufseher gerichtete Anforderungen entwickelt, bekannte Standards verschärft und an der Konvergenz nationaler Aufsichtsansätze gearbeitet. Ein wichtiger Baustein für einen stabileren, globalen Finanzmarkt sind die neuen „Basler Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“, die der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht Mitte September 2012 bekanntgab. 

Warum halte ich die „Basler Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“, kurz Basler Grundsätze (Basel Core Principles), für einen derart wichtigen Baustein? Sie stellen Mindeststandards für alle Banken und alle Aufseher dar und gelten sowohl für Länder mit einem überschaubaren Finanzsektor als auch für solche mit komplexen, international integrierten Finanzsystemen. Das Basel-III-Regelwerk beispielsweise wurde hingegen für international aktive Großbanken geschaffen und kommt deshalb bei vielen Banken – besonders solchen in aufstrebenden Volkswirtschaften – nicht oder nicht vollständig zur Anwendung. 

In den Basler Grundsätzen sind alle Anforderungen zusammengetragen, die eine gute Bankenregulierung und eine gute Bankenaufsicht in der Praxis ausmachen. Dabei geht es vorrangig um qualitative Mindeststandards, die sowohl Banken als auch Aufseher erfüllen sollen. Sie dienen den Mitgliedstaaten als Maßstab, mit dem sie die Effektivität des eigenen Aufsichtssystems bewerten können, und der ihnen gegebenenfalls Verbesserungsbedarf aufzeigt. Der IWF und die Weltbank nutzen die Grundsätze als Messlatte für das gemeinsame Financial Sector Assessment Program (FSAP), das die Finanzsysteme der Mitgliedstaaten inklusive der Qualität ihrer Aufsicht bewertet. Gerade von Ländern mit hoch entwickelten Finanzmarktstrukturen und international aktiven Banken wird erwartet, dass sie die FSAP-Ergebnisse veröffentlichen. Insofern haben die Basler Grundsätze durchaus das Potenzial, Regierungen und Aufseher unter Druck zu setzen. In den vergangenen 18 Monaten hat die Core Principles Group die Basler Grundsätze grundlegend überarbeitet, um die aus der Finanzmarktkrise gezogenen Lehren und aktuelle Entwicklungen im Aufsichtsansatz in das „Grundgesetz“ der Bankenaufsicht einfließen zu lassen. Dabei wurde die Messlatte sowohl für die Banken als auch für den Aufseher erheblich höher gelegt. Die Verantwortlichen wollten die Widerstandsfähigkeit der Banken stärken, die Aufsicht verbessern und so einen Beitrag zur Stabilität der globalen Finanzmärkte leisten. 

Die Basler Grundsätze – ein Überblick 

Länder mit einer umsichtigen Regulierung und einer schlagkräftigen Aufsicht waren in der Vergangenheit weit weniger von den Folgen einer Finanzmarktkrise betroffen als solche, in denen die Aufsicht ihre eigentliche Rolle nicht wahrnehmen konnte. Vor diesem Hintergrund hatte bereits der G 7-Gipfel in Lyon 1996 die internationalen Standardsetzer aufgefordert, aufsichtliche Grundprinzipien zur Stärkung der Finanzmarktstabilität zu entwickeln. Dem ist der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht 1997 mit der Veröffentlichung der ersten „Basler Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“ nachgekommen. Diese wurden 1999 durch eine Methodologie konkretisiert, die seitdem für die einzelnen Grundsätze Kriterien vorgibt, anhand derer die Einhaltung der Grundsätze besser überprüft werden kann. 

Im Jahr 2006 überprüften die Aufseher im Zuge von Basel II die Grundsätze. Die Flexibilisierung der Aufsicht entsprechend dem Entwicklungsgrad des jeweiligen Bankensystems, das Risikomanagement der Banken sowie die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden bei international tätigen Bankgruppen stellten dabei den Schwerpunkt dar. Die nun abgeschlossene Überarbeitung stand im Zeichen der Finanzmarktkrise. Die Ergebnisse und Erkenntnisse etlicher internationaler Gremien fanden mit ihren Kernaussagen Eingang in die neuesten Basler Grundsätze. Das betraf beispielsweise Papiere des Financial Stability Board (FSB) zum Thema Aufsicht über große, systemrelevante Banken ebenso wie Erkenntnisse der Senior Supervisors Group zum angemessenen bankinternen Risikomanagement oder die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Unternehmensführung (Corporate Governance Grundsätze), die der Basler Ausschuss im Oktober 2010 erlassen hatte. Damit hat die Core Principles Group nicht nur etliche, an Banken und ihre Aufseher gerichteten Anforderungen verschärft und erweitert, sondern in vielen Bereichen auch konkretisiert. Gleichzeitig stellten die Aufseher sicher, dass die universelle Anwendbarkeit und der Charakter der Basler Grundsätze nicht verloren gingen.

Anlässlich der Überarbeitung wurde auch die bisherige Struktur der Basler Grundsätze umfassend geändert. Die ursprüngliche Version unterschied beispielsweise nicht zwischen Mindeststandards für Banken und solchen, die sich auf den Aufseher bezogen. Und auch innerhalb dieser zwei Gruppen haben die Verantwortlichen auf eine sinnvolle Abfolge von aufeinander aufbauenden Grundsätzen geachtet. 

Struktur der Basler Grundsätze und ihre Bedeutung bei den FSAP

Während bei der ersten Überarbeitung 2006 die Struktur der Basler Grundsätze unangetastet blieb, stellten die Standardsetzer nun auch den Aufbau des Rahmenwerks auf den Prüfstand. Die Basler Grundsätze bilden jetzt mit der vormals separat aufgesetzten Methodologie ein Gesamtdokument. Dies kommt den Erfahrungen des IWF und der Weltbank im FSAP entgegen. Bei den FSAP-Programmen wurde deutlich, dass sich die Basler Grundsätze und die sie konkretisierende Methodologie nicht vernünftig voneinander trennen lassen. Darüber hinaus wird nun auch stärker zwischen den Grundsätzen unterschieden, die sich an die Aufsichtsbehörde und den Aufsichtsprozess richten (Grundsätze 1 bis 13), und solchen, die aufsichtliche Anforderungen an die Banken enthalten (Grundsätze 14 bis 29). Um den Beurteilungsprozess zu erleichtern, wurde außerdem der sehr umfangreiche Grundsatz zur Organisation der Aufsicht, ihrer Unabhängigkeit, dem Rechtsschutz der Aufseher und der Eingriffsbefugnisse auf drei Grundsätze verteilt. Damit wird deutlicher herausgearbeitet, dass eine effektive und effiziente Aufsicht eine angemessene Governance mit klaren Verantwortlichkeiten und eindeutigen Rechtsgrundlagen sowie ausreichende Ressourcen benötigt. Zusammen mit den neuen Grundsätzen zur ordnungsgemäßen Geschäftsführung (Grundsatz 14) und zur Offenlegung und Transparenz (Grundsatz 28) stieg die Zahl der Grundsätze damit von 25 auf 29. Die Prinzipien werden auch weiterhin von zwei Arten von Kriterien, den wesentlichen Kriterien und den ergänzenden Kriterien, konkretisiert. Während Erstere für alle Länder – unabhängig von der Komplexität des Bankensektors – Bedeutung haben, beschreiben die ergänzenden Kriterien oft Sachverhalte, die Best Practices darstellen. Darüber hinaus können die Staaten nun die Einhaltung der Basler Grundsätze nicht nur anhand der wesentlichen, sondern auch anhand der ergänzenden Kriterien überprüfen und bewerten lassen. Insbesondere von den G 20-Staaten mit international aktiven und komplexen Banken erwartet der Basler Ausschuss nicht nur, dass sie diese Option nutzen, sondern dass die Bewertungen und Erkenntnisse des FSAP veröffentlicht werden. 

Voraussetzungen für eine wirksame Bankenaufsicht 

Ein wirksames Bankenaufsichtssystem hängt nicht allein von der Ausgestaltung der Aufsichtsnormen und deren praktischer Umsetzung ab, sondern auch von Faktoren außerhalb des Verantwortungsbereichs der Aufsicht. Dazu zählen beispielsweise eine stabilitätsorientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik, zuverlässige Zahlungsverkehrssysteme oder eine intakte Rechtsordnung. Auch wenn diese Aspekte nicht in die Verantwortung einer Aufsichtsbehörde fallen, müssen sie dennoch in der Aufsichtspraxis berücksichtigt werden. Dies wurde in der Krise besonders deutlich. Deshalb hat die Core Principles Group das Kapitel „Voraussetzungen für eine wirksame Bankenaufsicht“ überarbeitet und um Ausführungen zum Krisenmanagement  und zum Aufbau einer makroprudenziellen Finanzmarktüberwachung  ergänzt. 

Anforderungen an das Krisenmanagement 

Die Erkenntnis der internationalen Gemeinschaft, dass die Zusammenarbeit während einer Krise verbessert werden muss, findet sich in verschiedenen Grundsätzen wieder. So veröffentlichte der FSB unlängst Prinzipien, denen Banken wie Aufseher bei der Sanierung und Abwicklung von Banken gerecht werden sollen. Damit die Auswirkungen einer Bankenschieflage auf den Finanzsektor und die Realwirtschaft möglichst begrenzt bleiben, greifen die Basler Grundsätze die FSB-Prinzipien auf, die von Finanzministerien, Zentralbanken, Abwicklungsbehörden, Bankenaufseher und Banken entsprechende Vorbereitungen verlangen. So wird von den Staaten unter anderem erwartet, dass sie ein Rahmenwerk zur Abwicklung systemrelevanter Banken aufstellen, die Verantwortungsbereiche der beteiligten Institutionen eindeutig abgrenzen und die notwendigen Eingriffsbefugnisse gewährleisten. 

Die Basler Grundsätze machen deutlich, dass die Aufsicht risikoorientiert und vorausschauend agieren soll. Dies bedeutet, dass sie bei Fehlentwicklungen schon zu einem frühen Zeitpunkt aktiv werden und ihre Eingriffsbefugnisse auch nutzen soll, um Fehlentwicklungen möglichst im Keim zu ersticken. Gleichwohl ist es nicht die Aufgabe der Aufsicht, um jeden Preis die Insolvenz einer Bank zu vermeiden. Vielmehr soll sie die Wahrscheinlichkeit eines Ausfalls verringern und die Auswirkungen einer Insolvenz auf die Einleger der Bank und den Bankensektor minimieren. 

Dazu soll die Bankenaufsicht gemäß den Basler Grundsätzen eigene Pläne zum Umgang mit Probleminstituten entwickeln und die notwendigen Voraussetzungen für eine Kooperation der zuständigen Behörden schaffen. Darüber hinaus muss die Aufsicht die für den Krisenfall aufgesetzten, bankinternen Prozesse und Pläne auf ihre Wirksamkeit hin bewerten. Dabei wird vor allem darauf Wert gelegt, dass Notfallpläne für die Sanierung und zur Sicherstellung der Liquidität im Krisenfall erstellt werden. Da das Krisenmanagement jedoch für viele Aufsichtsthemen relevant ist, finden sich nun in mehreren Grundsätzen entsprechende Bezüge. So wurden zum Beispiel auch die Anforderungen an die Zusammenarbeit der Heimat- und Gastlandaufseher im Krisenfall erhöht und konkretisiert. Demnach müssen insbesondere bei Vorkehrungen zur Abwicklung grenzüberschreitend tätiger Institute auch die Auswirkungen auf die anderen Länder, in denen eine Bank tätig ist, einbezogen werden. 

Verknüpfung von mikroprudenzieller Aufsicht und makroprudenzieller Überwachung 

Die Finanzmarktkrise hat auch gezeigt, dass Erkenntnisse über wirtschaftliche Fehlentwicklungen und systemische Risiken nur unzureichend in den mikroprudenziellen Aufsichtsprozess eingeflossen sind. Der Basler Ausschuss entschied sich daher dazu, Aspekte der makroprudenziellen Überwachung in etlichen Grundsätzen, im erläuternden Vorwort und im Kapitel zu den Voraussetzungen für eine wirksame Bankenaufsicht aufzunehmen. Die überarbeiteten Basler Grundsätze erwarten von den Staaten, dass sie Maßnahmen zur Sicherstellung der Finanzstabilität erarbeiten, bevor der Ernstfall eintritt. Deshalb sieht das neue „Grundgesetz“ nun ausdrücklich vor, dass Institutionen vergleichbar dem künftigen deutschen Finanzstabilitätsrat zu schaffen sind, die die Entwicklungen in der Realwirtschaft und auf den Finanzmärkten beobachten und im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Finanzstabilität analysieren. Die für die makroprudenzielle Überwachung zuständige Stelle ist dabei auf die enge Zusammenarbeit mit den mikroprudenziellen Aufsichtsbehörden angewiesen. 

Der Basler Ausschuss misst mit den neuen Grundsätzen der Verknüpfung von mikro- und makroprudenzieller Aufsicht große Bedeutung zu. Es hat sich deutlich gezeigt, dass eine Bankenaufsicht, die allein auf die Analyse vergangenheitsorientierter Informationen aufbaut, zu kurz greift. Kennzahlen müssen im Lichte aktueller Trends und Risiken im Bankensektor, an den Finanzmärkten und in der Realwirtschaft interpretiert werden, um ein aussagekräftiges und vorausschauendes Risikoprofil der jeweiligen Bank zu erhalten. Diese Erkenntnis spiegelt sich nun an verschiedenen Stellen in den Basler Grundsätzen wider. 

Behandlung systemrelevanter Banken 

Zu den wesentlichen Themen bei der Überarbeitung der Basler Grundsätze gehörte zudem auch die Regulierung und Beaufsichtigung systemrelevanter Banken. Der Basler Ausschuss definiert die Systemrelevanz einer Bank anhand ihrer Größe, der Komplexität ihrer Geschäfte, ihrer Ersetzbarkeit im Hinblick auf die angebotenen Dienstleistungen, dem Grad  ihrer Vernetzheit innerhalb des Bankensektors und gegebenenfalls der Internationalität ihrer Geschäfte. Die Aufseher haben entschieden, dass die Erwartung an die Aufsicht über systemisch relevante Banken und die Anforderungen an diese Banken nicht nur in einem einzigen Grundsatz niedergelegt werden sollten. Wegen der Gefahren, die von systemrelevanten Banken ausgehen können, müssen alle Aufsichtsstandards an diese wichtige Bankengruppe angepasst werden. Dabei sollen sich die Intensität der Aufsicht und der damit verbundene Ressourceneinsatz an dem Risikoprofil und der systemischen Relevanz einer Bank ausrichten. Die Basler Grundsätze betonen an dieser Stelle also das Proportionalitätsprinzip. Dabei sollen die Aufsichtsbehörden die eingegangenen Risiken und das Risikomanagement einer Bank als auch jene Risiken bewerten, die von der Bank auf die Stabilität des Finanzsektors ausgehen, und danach den Ressourceneinsatz entsprechend bemessen. 

Grundsätze einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung 

Das Thema Corporate Governance und seine Bedeutung für den langfristigen Unternehmenserfolg werden bereits seit vielen Jahren intensiv diskutiert. Die Finanzmarktkrise hat uns abermals deutlich vor Augen geführt, dass Banken mit einer guten Unternehmenskultur, die beispielsweise ein angemessenes System an „Checks and Balances“ aufweist, weniger von stabilitätsgefährdenden Fehlentwicklungen betroffen waren. Um die Bedeutung einer ordnungsgemäßen Geschäftsführung hervorzuheben, wurden die bislang an verschiedenen Stellen in den Grundsätzen angeführten Kriterien mit den entsprechenden Empfehlungen des Basler Ausschusses aus dem Jahr 2010 zu einem Grundsatz zusammengeführt. Der neue Grundsatz umfasst neben traditionellen Themen wie zum Beispiel eine klare Abgrenzung von Verantwortungsbereichen nun auch die Mitarbeitervergütung. Sie muss sich – wie international vereinbart – an den langfristigen strategischen Zielen der Bank sowie an deren finanziellen Solidität orientieren und darf keine Anreize setzen, unverhältnismäßig hohe Risiken einzugehen. Dies bedeutet, dass die Vergütungsregelungen anzupassen sind, wenn beispielsweise Mängel festgestellt werden oder die Geschäftsstrategie nachhaltig verändert wird. 

Auch im Bereich der ordnungsgemäßen Geschäftsführung gilt der Grundsatz der Proportionalität. Die Anforderungen an die Ausgestaltung der Geschäftsführung steigen mit der Komplexität der Geschäfte, den eingegangenen Risiken und der Bedeutung der Bank für die Stabilität des Finanzsektors. 

Fazit 

Bei der grundlegenden Überarbeitung der „Basler Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht“ haben Vertreter von 26 Staaten und sieben internationalen Organisationen – darunter der IWF, die Weltbank und die Basel Consultative Group – mitgewirkt. Der Basler Ausschuss hatte sich dabei bewusst ambitionierte Ziele gesetzt und die Anforderungen nicht nur für Banken, sondern auch für die Bankenaufseher deutlich erhöht. Mit der Aufnahme aller grundlegenden Papiere verschiedener internationaler Gremien wurde ein Gesamtpaket geschaffen, das nun einen Großteil der aus der Finanzmarktkrise gezogenen Lehren berücksichtigt. Mit den umfassenden Beurteilungs- und Ermessensspielräumen und den entsprechenden Eingriffsbefugnissen, den die Basler Grundsätze einfordern, werden sowohl der Verantwortungsbereich der Aufsicht als auch die Erwartungen an die Aufsicht größer. Banken und Aufseher sollten diese Chance und Herausforderung annehmen. Damit können sie einen großen Schritt in Richtung eines stabileren Finanzsystems machen. Es ist es wert, diesen Schritt zu gehen.