Die Bankenunion soll eine starke Aufsicht auf europäischer Ebene etablieren und die Risiken von Banken und Staaten entkoppeln. In der Krise waren Regierungen eingesprungen, um strauchelnde Banken zu stützen. Umgekehrt beeinflussen fiskalische Risiken die Banken, wenn diese Staatsanleihen in ihren Portfolios halten.

In der Bankenunion werden private Gläubiger nunmehr stärker in die Haftung genommen, wenn sich Risiken in den Bankbilanzen realisieren. Doch an einem zentralen Fehlanreiz ändert die Bankenunion nichts: Noch immer werden Investitionen von Banken in Staatsanleihen in der Regulierung besonders behandelt. Diese Investitionen müssen nicht im selben Maße wie Kredite an den Privatsektor mit Eigenkapital unterlegt werden, und Beschränkungen für Großkredite gelten nicht.

Ein enger Risikoverbund zwischen Banken und Staaten ist kein neues Phänomen. Von Seiten der Politik bestanden immer wieder Anreize, Banken und deren Zugang zur Liquidität der Notenbank für eigene Zwecke zu nutzen. Den Banken wiederum ist es immer wieder gelungen, die Politik für eigene regulatorische Interessen zu gewinnen. Fehlanreize, eine politisch motivierte Kreditvergabe und eine erhöhte Instabilität des Systems waren die Folge. Die schrittweise Abschaffung von Privilegien kann daher zu einem stabileren und wachstumsfreundlicheren Finanzsystem führen.

Die Entwicklungen der letzten Jahre bestätigen diese Einschätzung. Die Verschuldung der Eurostaaten stieg von rund 69 Prozent des Bruttoinlandsprodukts Ende 2008 auf rund 92 Prozent Ende des dritten Quartals 2014. Zudem verdoppelte sich der Anteil heimischer Staatsanleihen an der Bilanzsumme der Banken im Euro-Raum von rund zwei Prozent Ende 2008 auf gut vier Prozent Anfang 2015. Auf den ersten Blick scheinen diese Anteile nicht Besorgnis erregend hoch zu sein. Sie verdecken aber, dass die Anteile bei einzelnen Banken und Ländern deutlich höher liegen. Gerade schlecht kapitalisierte Banken investieren oft überdurchschnittlich viel in Staatsanleihen. Das Konzentrationsrisiko kann daher erheblich sein.

Fehlanreize betreffen verschiedene Aspekte der Regulierung von Banken, aber auch von Versicherern. Erster Ansatzpunkt einer Reform sollte es sein, Forderungen gegenüber staatlichen Schuldnern mit Eigenmitteln zu unterlegen. Das Baseler Rahmenwerk ("Basel III") sieht für Forderungen der Banken an öffentliche Schuldner Ausnahmen vor, die in der europäischen Umsetzung sogar noch ausgeweitet wurden. Mindestens ebenso bedeutsam ist es, Großkreditobergrenzen künftig auf alle Forderungen der Banken anzuwenden. Denn in der EU müssen Staatsanleihen, wenn sie von der Unterlegung mit Eigenkapital ausgenommen sind, auch weiterhin nicht auf die Großkreditobergrenze angerechnet werden. Bei den ab dem Jahr 2019 geltenden neuen Regelungen für Großkredite bleiben Staatsanleihen ausgeklammert. Banken können im Prinzip unbegrenzt Forderungen gegenüber einem einzelnen staatlichen Schuldner aufbauen.

Die Staatsschuldenkrise hat zudem die Annahme widerlegt, dass die Märkte für Staatsanleihen uneingeschränkt liquide sind. Auf dieser Annahme fußt jedoch der seit dem 1. Januar 2015 geltende Teil der stufenweise einzuführenden neuen Liquiditätsregulierung. Mittelfristig sollten daher Staatsanleihen entsprechend ihrer tatsächlichen Liquidität eingestuft werden.

Die Privilegien, von denen staatliche Gläubiger in unserem Regulierungssystem profitieren, haben eine Reihe negativer Effekte. Ein erster und sehr direkter Kanal ist die Verdrängung privater Kredite. Beim Vergleich einer Investition in staatliche oder private Titel mit ähnlichem Rendite- und Risikoprofil wird sich eine Bank für die staatlichen Titel entscheiden. Diese Investition muss in geringerem Maße mit Eigenkapital unterlegt werden, das erhöhte Klumpenrisiko wird regulatorisch nicht direkt sanktioniert. Die Verdrängung privater durch öffentliche Kredite hat sich in der Krise noch verstärkt, denn Banken mit hohen Forderungen gegenüber Krisenstaaten haben ihre Kreditvergabe an den Privatsektor in besonderem Maße eingeschränkt. Die Privilegien führen letztlich dazu, dass die Nachfrage nach Staatsanleihen zu hoch und der Preis zu niedrig ist – somit bestehen Anreize, die Staatsverschuldung zu erhöhen.

Im Extremfall kann eine Regierung gänzlich den Zugang zu den Märkten verlieren. In einem solchen Fall kann eine Restrukturierung staatlicher Schulden, die in einer Währungsunion zumindest als Ultima Ratio möglich sein sollte, notwendig werden. Sie wird aber erheblich erschwert, wenn gleichzeitig die Solvenz der Banken in Mitleidenschaft gezogen würde.

Um die Risiken von Banken und Staaten zu entkoppeln, sollte die Vorzugsbehandlung von Staatsanleihen beendet werden. Eigenkapitalanforderungen und Beschränkungen auf Großkredite sollten für Forderungen gegenüber Staaten genauso gelten wie für Forderungen gegenüber dem privaten Sektor. Ohne eine entsprechende Reform blieben viele der derzeit diskutierten Maßnahmen für bessere Finanzierungsbedingungen Stückwerk. Mit dem Inkrafttreten verschärfter Eigenkapitalanforderungen ab dem 1. Januar 2014 ist die Agenda für regulatorische Reformen daher nicht abgeschlossen. Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht hat den regulatorischen Umgang mit Risiken aus Staatsanleihen entsprechend in sein Arbeitsprogramm aufgenommen. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken hat kürzlich einen Bericht vorgelegt, in dem er eine Reform der regulatorischen Behandlung von Staatsschulden fordert. Es ist nun der politische Wille erforderlich, aus den Erfahrungen der Vergangenheit zu lernen, und die Weichen für eine echte Trennung der Risiken von Banken und Staaten zu stellen. Ein stabileres und wachstumsförderndes Finanzsystem wäre die Folge.