Alles Euro oder was? – von den Sorgen und Nöten eines Währungshüters Rede beim Presseclub Wiesbaden

1 Begrüßung

Guten Abend meine sehr verehrten Damen und Herren,

ich freue mich, heute hier bei Ihnen im Wiesbadener Presseclub zu sein.

Der Titel meines Vortrags verspricht, dass ich über "die Sorgen und Nöte eines Notenbankers" sprechen werde - wobei der Ausdruck "Sorgen und Nöte" sicher etwas hoch gegriffen ist, für das was mich derzeit umtreibt. Sie müssen also nicht befürchten, dass ich mich heute im übertragenen Sinne "auf die Couch lege" und mir den "Kummer von der Seele rede". Mir macht die Arbeit als Bundesbankpräsident großen Spaß.

Meine Damen und Herren, man kann zwar noch nicht davon sprechen, dass Besuche von Bundesbankern hier in Ihrem Presseclub eine Tradition sind, aber ich bin auch nicht der erste Bundesbankpräsident, der in Wiesbaden mit Ihnen diskutieren darf.

Bereits im Januar 2008 war mein Vorgänger, Axel Weber, Ihrer Einladung nach Wiesbaden gefolgt.

Ich bin sicher: Wenn Sie Axel Weber damals danach gefragt hätten, was ihn umtreibt, wäre seine Antwort eine gänzlich andere gewesen, als die, die ich Ihnen heute gebe. Zu unterschiedlich war damals die Ausgangslage für die Geldpolitik im Vergleich zu heute:

  • Die Finanzkrise hatte Anfang 2008 bei weitem noch nicht ihre ganze Wucht entfaltet. Mit der IKB und der Sachsen LB waren zwar zwei Banken in Deutschland in Schieflage geraten, aber dies wurde vor allem als Folge eines Kurseinbruchs bestimmter Wertpapiere  wahrgenommen, nämlich der amerikanischen Subprime-Verbriefungen.

  • Die deutsche Wirtschaft hatte diese ersten Turbulenzen gut verkraftet. Der Ölpreis stieg und die Notenbanker trieb die Sorge um, dies könne über Zweitrundeneffekte zu einem Anstieg der Inflation führen. An die Staatsschuldenkrise dachte damals noch niemand.

Heute sind wir in einer ganz anderen Situation: Die unmittelbare Finanzkrise haben wir zwar überwunden, aber die Erholung im Euro-Raum verläuft noch immer gedämpft. Obwohl sich Banken, Unternehmen und Konsumenten Geld zu historisch niedrigen Zinsen leihen können und obwohl die Notenbanken im Euro-Raum in ein riesiges Anleihekaufprogramm eingestiegen sind, wächst Europas Wirtschaft nur moderat und die Inflationsaussichten sind verhalten.

Die Diskussion über die angemessene Ausrichtung der Geldpolitik verläuft daher unter umgekehrten Vorzeichen als im Januar 2008. Es geht nicht darum, wie ein befürchteter Anstieg der Inflation verhindert werden kann. Im Gegenteil: Schlechte Nachrichten über die Konjunktur in China und Risiken in Bezug auf die Perspektiven der weltwirtschaftlichen Entwicklung hat die US-amerikanische Zentralbank bewogen, die erste Zinserhöhung seit fast zehn Jahren noch einmal aufzuschieben. Im Euro-Raum wird diskutiert, ob die Geldpolitik nicht noch mehr unternehmen soll, um die Inflationsrate schneller wieder in den Bereich von 2 % heranzuführen.

Ich möchte daher zunächst etwas zur Geldpolitik im Euro-Raum sagen und mich dann der Frage widmen, wie die Architektur der Währungsunion so verstärkt werden kann, dass die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft erhalten bleibt.

2 Geldpolitik

Die Krise hat erneut belegt, dass der Erfolg der Geldpolitik auch von Faktoren abhängt, über die sie keine wirksame Kontrolle hat, wie etwa den Zustand der öffentlichen Finanzen, des Finanzsystems oder der Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft.

Die Notenbanken geraten dann schnell unter Druck, mit billigem Geld quasi als Feuerwehr zu agieren. Das konnten Sie während der akuten Zuspitzung der Krise beobachten, und noch immer steht die europäische Geldpolitik unter einem erheblichen Druck. Die Notenbanken sind mit vielfältigsten Erwartungen konfrontiert.

Dabei ist die europäische Geldpolitik seit nunmehr sieben Jahren im Ausnahmezustand.

Um eine Eskalation der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise zu verhindern, senkte der EZB-Rat vom Herbst 2008 an kräftig die Leitzinsen und beschloss umfangreiche unkonventionelle Maßnahmen. Damit sollte die Liquiditätsausstattung der Banken gesichert werden, nachdem diese sich gegenseitig nicht mehr vertrauten. Außerdem sollte auch die Kreditvergabe an die Wirtschaft in Gang gehalten werden.

Mit der 2010 beginnenden Staatsschuldenkrise im Euro-Raum rückten die Notenbanken des Eurosystems noch stärker in den Fokus. Dazu trug nicht zuletzt bei, dass die politischen Abstimmungsprozesse innerhalb Europas bisweilen schwerfällig sind und Notenbanken über wirkungsvolle Instrumente verfügen, um eine Eskalation der Krise im Euro-Raum zu verhindern.

Manch einer würde sogar sagen, dass letztlich das Eurosystem den Fortbestand der Währungsunion gesichert hat. Es wäre jedoch vorrangig die Aufgabe der Politik gewesen, dies zu tun. Am Ende des Tages gleichen die Instrumente der Notenbank auch eher Schmerzmitteln, die die Probleme vorübergehend erträglicher machen, sie aber nicht lösen und sogar mit Risiken und Nebenwirkungen verbunden sind.

Die Notenbanken haben hier gewissermaßen eine Ausputzerrolle übernommen. Und sie haben dazu Maßnahmen ergriffen, die sie in den Grenzbereich ihres Mandats führten. Ich denke dabei insbesondere an die gezielten Käufe von Staatsanleihen einzelner Krisenländer.

Wie sie sicher wissen, kauft das Eurosystem seit März dieses Jahres wieder Staatsanleihen der Euro-Staaten - und zwar jetzt in sehr großem Stil, denn diese Käufe sollen bis mindestens September 2016 fortgesetzt werden. Anders als bei vorherigen Ankaufprogrammen beschränken die nationalen Notenbanken ihre Staatsanleihekäufe nun aber auf Papiere des eigenen Landes; mögliche Gewinne und Verluste aus den Käufen werden nicht im Eurosystem umverteilt.

Damit wurde wenigstens teilweise den Bedenken Rechnung getragen, die im Zusammenhang mit den früheren Ankaufprogrammen auch von mir geäußert wurden. Trotzdem lassen solche Käufe die Grenze von Geldpolitik und Fiskalpolitik verschwimmen. Schließlich werden die Notenbanken des Eurosystems zu den größten Gläubigern ihrer Staaten. Sie sind für mich deshalb kein geldpolitisches Instrument wie jedes andere und sollten, wenn überhaupt, nur als reines Notfallinstrument eingesetzt werden.

Im Ergebnis eines schwierigen Abwägungsprozesses habe ich den jüngsten Beschluss des EZB-Rats, Staatsanleihen zu kaufen, daher skeptisch beurteilt. Gleichwohl will ich nicht bestreiten, dass wir uns im Jahr 2015 in einer gänzlich anderen geldpolitischen Lage befinden als zu Beginn der Staatsschuldenkrise im Jahr 2010.

Wir erwarten eine auch mittelfristig wenig dynamische Preisentwicklung und die Zinsen sind bereits auf null gesenkt worden. Nach unserer Definition von Preisstabilität sollte die Inflationsrate im Euro-Raum mittelfristig bei knapp unter 2 % liegen. Ähnlich wie am Jahresanfang, als das neuerliche Staatsanleihekaufprogramm beschlossen wurde, liegt sie jedoch knapp über der Nulllinie.

Die Gründe dafür liegen in der geringen Wachstumsdynamik im Euro-Raum und in den Anpassungsprozessen in den Krisenstaaten. Dort gab es vor der Krise Überhitzungen in einzelnen Sektoren der Wirtschaft. In Spanien waren zum Beispiel zu viele Arbeiter im Bausektor beschäftigt, die nun in anderen Wirtschaftsbereichen eine Beschäftigung finden müssen. Diese Neuausrichtung bremst im Moment das Wachstum und damit auch den Preisdruck. Hinzu kommen aber vor allem auch die stark gesunkenen Rohölpreise. Rechnet man diesen Effekt aus der Inflationsrate heraus, beträgt der Preisanstieg im Euro-Raum derzeit rund 1 %.

Gerade der dämpfende Effekt der gesunkenen Energiepreise auf die Inflationsrate sollte nur kurzfristiger Natur sein. Und auch die Anpassungsprozesse sind nur vorübergehender Natur. Mittelfristig gehen die EZB-Prognosen deshalb auch von einem Wiederanstieg der Inflation in Richtung 2 % aus.

Ich bin unverändert der Auffassung, dass die Geldpolitik durch die energiepreisbedingten Inflationsschwankungen hindurchschauen sollte, weil sie vorübergehend sind und die Konjunktur durch ein Mehr an Kaufkraft ohnehin stärken. Allein in Deutschland führt der gesunkene Ölpreis in diesem Jahr zu einer Entlastung der Verbraucher und Unternehmen in einer Größenordnung von etwa 25 Mrd Euro. Das ist fast 1 % des BIP.

Und im Unterschied zur geldpolitischen Debatte im Januar hat sich die Konjunkturerholung im Euro-Raum mittlerweile gefestigt. Die schon damals überzogenen Deflationssorgen haben sich weiter verflüchtigt.

Unstrittig ist, dass die verhaltene Konjunkturentwicklung im Euro-Raum und der gedämpfte Inflationsausblick eine expansive Ausrichtung der Geldpolitik erforderlich machen. Insofern steht eine Normalisierung der Geldpolitik im Euro-Raum derzeit nicht auf der Tagesordnung.

Sie fragen sich vielleicht: Wo liegt das Problem, wenn die Preise im Durchschnitt um deutlich weniger als 2 % steigen? Schließlich bedeutet eine geringere Teuerungsrate ein Mehr an Kaufkraft. Aus der Sicht eines Verbrauchers ist das auch nachzuvollziehen, zumal die 2 % nicht unbedingt einer präzisen Ableitung entspringen.

Allerdings gibt es aus ökonomischer Sicht gute Gründe, weshalb inzwischen alle großen Notenbanken der Welt, wie die Federal Reserve, die Bank von Japan oder eben die EZB auf Preissteigerungsraten in Höhe von etwa 2 % abzielen. Und auch die Bundesbank ging übrigens bei der Ableitung ihrer Geldmengenziele von einem "normativen Preisanstieg von 2 %" aus, der allerdings als "in der mittleren Frist maximal zu tolerierende Inflationsrate aufzufassen" war.

Im Kern stellt die Rate von 2 % letztlich einen Kompromiss aus zwei gegenläufigen Zielen dar:

Eine niedrige Inflationsrate hilft, die gesamtwirtschaftlichen Kosten der Inflation zu verringern. Diese entstehen vor allem dadurch, dass bei Inflation die Preise nicht mehr im selben Maße als Knappheitsindikator dienen können. Damit die Verbraucher erkennen können, wie sich die Preise der einzelnen Produkte zueinander entwickeln, darf das Preisverhältnis nicht von hohen Inflationsraten überdeckt werden. Außerdem gehen hohe Inflationsraten auch mit höherer wirtschaftlicher Unsicherheit einher, es kommt zu ungewollten Umverteilungseffekten, zu Preisänderungskosten bei den Unternehmen und zu einer zu geringen Kassenhaltung der Privaten.

Umgekehrt bietet eine höhere Inflationsrate einen Sicherheitsabstand zur "Nullzinsgrenze", die, wie wir in einigen Ländern gesehen haben, tatsächlich etwas unterhalb der Null liegt.  Je niedriger die angestrebte Inflationsrate ist, desto höher ist das Risiko, an die Nullzinsgrenze zu stoßen, so wie das derzeit im Euro-Raum der Fall ist. Und desto geringer ist der Spielraum der Notenbank, mit konventionellen Instrumenten stimulierend auf die Wirtschaft einzuwirken und auch deflationäre Entwicklungen zu verhindern. Mit einer Deflation in diesem Sinne geht einher, dass die Verbraucher ihre Konsumentscheidungen aufschieben, weil sie ein weiteres Absinken der Preise erwarten, und dass den Kreditnehmern eine Überschuldung droht, weil ihr nominales Einkommen schrumpft, während die Schulden konstant bleiben.

Und mit deflationären Entwicklungen meine ich nicht einen vorrübergehenden Preisrückgang, sondern eine sich selbst verstärkende Abwärtsspirale aus sinkenden Preisen und Löhnen.

Aktuellen wissenschaftlichen Untersuchungen zufolge stellt eine Inflationsrate von "knapp unter 2 %" einen guten Kompromiss dar, zwischen den dauerhaft anfallenden Inflationskosten, und den gelegentlichen Vorteilen aus einem größeren Sicherheitsabstand.

Im Übrigen würde es der Glaubwürdigkeit des EZB-Rats sicherlich merklichen Schaden zufügen, wenn er sein Ziel gerade jetzt umdefinieren würde. Es wäre dann vermutlich wie bei den Defizitregeln, die im Jahr 2005 aufgeweicht wurden, als sich mehrere große Länder schwer damit getan hatten, sie einzuhalten. Danach war die Glaubwürdigkeit des Stabilitätspaktes auf Dauer beschädigt.

Wenn aber der Zeitpunkt gekommen ist, aus der ultralockeren Geldpolitik auszusteigen, dann sollte das Eurosystem das auch tun, und sich weder von den Finanzministern noch von den Finanzmärkten davon abhalten lassen. Sie sollte sich dann ein Vorbild am früheren US-Notenbankchef Paul Volcker nehmen, der einmal sagte: "Unsere Glaubwürdigkeit hängt mehr davon ab, die richtigen Entscheidungen zu treffen und weniger, wie die Märkte kurzfristig darüber urteilen."

Kurzum: Die expansive Geldpolitik sollte nicht länger als unbedingt erforderlich fortgesetzt werden. Auf Dauer gehen von ihr nämlich auch Risiken aus, die für die Geldpolitik dann relevant werden können, wenn sie die langfristige Preisentwicklung oder die Fähigkeit der Notenbank beeinflussen, Preisstabilität zu gewährleisten.

Ich denke zum Beispiel an Risiken für die Finanzstabilität, die damit zusammenhängen, dass niedrige Zinsen zu Übertreibungen an den Finanz- und Vermögensmärkten führen können.

Zudem leiden Banken, Versicherungen, Bausparkassen, Pensionsfonds usw. unter den Niedrigzinsen, die ihre Ertragssituation zunehmend belasten. Wie eine in der letzten Woche von Bundesbank und BaFin veröffentlichte Umfrage unter 1.500 kleinen und mittelgroßen Banken gezeigt hat, macht diesen Instituten das Niedrigzinsumfeld schwer zu schaffen. Mit Blick auf ihre eigenen Berechnungen und Prognosen meldeten die Banken insgesamt einen Gewinnrückgang vor Steuern um ein Viertel bis zum Jahr 2019.

Gleichzeitig sehe ich das Risiko, dass Nullzinsen den wirtschaftlichen Veränderungsprozess behindern, also das, was Joseph Schumpeter einst als den Prozess der kreativen Zerstörung bezeichnete. Es besteht nämlich die Gefahr, dass Unternehmen, die eigentlich insolvent wären, weiter Kredit erhalten und deswegen nicht vom Markt verschwinden, während das Wachstum gesunder Firmen behindert wird. Man spricht auch von "Zombie"-Unternehmen und "Evergreen"-Krediten.

Aber auch die Sparer zählen sich zu den Leidtragenden der Niedrigzinsen. Was bei dieser Klage häufig übersehen wird, ist freilich die Tatsache, dass der inflationsbereinigte Zins, also der Realzins von Sparanlagen im historischen Vergleich gar nicht so niedrig ist. Der Realzins von Sparanlagen in Deutschland liegt derzeit bei ungefähr einem Viertelprozent und damit im Durchschnitt der letzten zehn Jahre. Und in den 1970er, 80er und 90er Jahren gab es immer wieder Phasen mit negativen Realzinsen.

Zu den Risiken zählt aber auch, dass die niedrigen Zinsen eine Tragfähigkeitsillusion erzeugen, mit der Folge, dass womöglich Strukturreformen aufgeschoben werden. Ohne Reformen werden wir auf Dauer im Euro-Raum aber nicht auf einen dynamischeren Wachstumspfad zurückkehren.

Die Geldpolitik kann jedenfalls nicht für ein dauerhaft höheres Wachstum sorgen. Das können nur die Mitgliedstaaten.

Und sie werden das nur dann tun, wenn sie nicht vor den Folgen einer verfehlten Wirtschaftspolitik bewahrt werden.

Deshalb ist es im Interesse einer vernünftigen Anreizstruktur wichtig, die Elemente der Vergemeinschaftung von Risiken wieder auszubalancieren, welche während der Krise verstärkt eingeführt wurden.

Das bringt mich zum zweiten Teil meines Vortrags: Wie kann die Architektur der Währungsunion so gestalten werden, dass die Währungsunion dauerhaft als Stabilitätsunion erhalten bleibt und die Länder der Verantwortung für ihre Wirtschaftsentwicklung gerecht werden?

3 Die Zukunft der Währungsunion

Meine Damen und Herren, in einem Währungsraum mit einer einheitlichen Geldpolitik, aber 19 national verantworteten Wirtschafts- und Finanzpolitiken, besteht die Tendenz, die Folgen verfehlter Wirtschaftspolitik auf die anderen Mitgliedstaaten zu überwälzen. Die Haushaltsdefizite laufen beispielsweise Gefahr, höher auszufallen, als es ohne Währungsunion der Fall wäre.

Damit besteht aber die Gefahr, dass der EZB-Rat unter politischen Druck gerät, der Politik mit einer lockeren Geldpolitik zur Seite zu springen. Damit es so weit nicht kommt, haben die Gründerväter des Euro im Vertrag von Maastricht einige Sicherheitsvorkehrungen getroffen:

  1. Das klare Mandat des Eurosystems, Preisstabilität im Euro-Raum zu gewährleisten.

  2. Das Verbot der Staatsfinanzierung durch die Notenbank - um zu verhindern, dass Staatsschulden mit der Notenpresse bedient werden.

  3. Die Nichtbeistandsklausel ("No-Bailout-Regel"), die klarstellt, dass kein Mitgliedstaat für die Schulden anderer Mitgliedsländer haftet.

  4. Verschuldungsregeln, die verhindern sollten, dass Mitgliedstaaten sich übermäßig verschulden.

Die Gründerväter des Euro gingen wohl ohnehin davon aus, dass sich die Währungsunion über kurz oder lang zu einer politischen Union fortentwickeln wird. So sagte Bundeskanzler Helmut Kohl im November 1991 vor dem Deutschen Bundestag, "dass die Vorstellung, man könne eine Wirtschafts- und Währungsunion ohne Politische Union auf Dauer erhalten, abwegig" sei - eine Ansicht, die seinerzeit auch die Bundesbank teilte.

Mit der Erwartung, dass der Euro nur ein Zwischenschritt zu einer vertieften politischen Integration sein wird, lag er bislang zumindest daneben: Die Währungsunion ist bald 17 Jahre alt und eine politische Union noch immer nicht in Sicht.

Und überhaupt: So ganz abwegig scheint mir eine Währungsunion ohne politische Union gar nicht zu sein. Ich denke sehr wohl, dass eine Währungsunion auch ohne politische Union funktionieren kann, sofern das Prinzip der Eigenverantwortung konsequent angewandt wird.

Was sich in den letzten Jahren aber gezeigt hat, ist, dass die Währungsunion in der bestehenden Form fragil ist und Gefahr läuft auf die schiefe Bahn zu geraten. Insofern ist die Aussage von Helmut Kohl vielleicht weniger als Prophezeiung, sondern mehr als Warnung zu verstehen.

Der amerikanische Investor Warren Buffett prägte den Spruch: Erst bei Ebbe zeigt sich, wer ohne Badehose schwimmt.

So war es auch im Euro-Raum. Die Fehlentwicklungen in der Währungsunion begannen nämlich bereits sehr früh. Erst in der Krise wurden diese jedoch für alle offensichtlich: Sei es die Erosion an Wettbewerbsfähigkeit, die hohen Leistungsbilanzdefizite, die unproduktive Verwendung von Kapitalzuflüssen oder die steigende Verschuldung des privaten Sektors. Alles Entwicklungen, die die entsprechenden Länder krisenanfällig machten, von der EU aber nicht adressiert wurden. Im Gegensatz zur staatlichen Haushaltsentwicklung wurden gesamtwirtschaftliche Fehlentwicklungen wie übermäßige Leistungsbilanzungleichgewichte ja auch gar nicht in den Blick genommen.

Doch selbst in dem Bereich, wo es seit jeher Regeln gab, bei den öffentlichen Finanzen, traten gravierende Missstände auf, die durch eine laxe Anwendung der vereinbarten Regeln erleichtert wurden.

Die Krise zwang die betroffenen Länder schließlich zur Korrektur der genannten Fehlentwicklungen. Geholfen haben ihnen dabei die fiskalischen Hilfen aus den Rettungsprogrammen, die es ermöglicht haben den Anpassungsprozess zu strecken und damit vielleicht auch politisch gangbarer zu machen.

Die zahlreichen Rettungs- und Krisenmaßnahmen der letzten Jahre haben also den Euro-Raum vorübergehend stabilisiert. Sie haben aber auch faktisch Elemente von Gemeinschaftshaftung etabliert.

Sie haben damit das Verhältnis von Haftung und Kontrolle aus dem Gleichgewicht gebracht. Denn es wurden zwar Risiken vergemeinschaftet, entsprechende Kontrollrechte wurden der Gemeinschaft aber nicht übertragen.

Das Prinzip der nationalen Eigenverantwortung hat offenbar von seiner Geltung eingebüßt, doch es wurde nicht von einem überzeugenden Prinzip der gemeinschaftlichen Verantwortung abgelöst.

Meine Damen und Herren, Sie kennen alle den berühmten Loriot-Sketch "Das Bild hängt schief": Ein von Loriot dargestellter Herr soll in einem Zimmer einen Moment warten, bemerkt ein schief hängendes Bild an der Wand und versucht es gerade zu rücken - doch dabei geht alles schief: Lampen fallen, Schränke stürzen, Geschirr zerbricht, das ganze Zimmer versinkt im Chaos.

Mit dem Ordnungsrahmen der Währungsunion ist es ein bisschen wie mit dem Bilderrahmen bei Loriot: Er hängt schief.

Im Gegensatz zum schief hängenden Bild ist der schief hängende Ordnungsrahmen aber mehr als nur ein ästhetisches Problem: Er bedroht die Statik der gesamten Währungsunion.

Doch wie lässt er sich wieder gerade rücken ohne Chaos anzurichten?

Die zahlreichen Vorschläge zur institutionellen Reform der Währungsunion, wie sie in den letzten Wochen geäußert wurden, lassen sich im Prinzip drei Kategorien zuordnen:

Erstens gibt es Vorschläge, die darauf abzielen, das Grundprinzip des Rahmens, wie er im Maastricht-Vertrag formuliert wurde, zu bekräftigen: mit weiterhin dezentraler Entscheidungskompetenz in der Finanz- und Wirtschaftspolitik und nationaler Haftung, wobei die Schwächen, die dieser Rahmen gezeigt hat, gezielt beseitigt werden sollen.

Zweitens gibt es Vorschläge für einen großen Sprung in der europäischen Integration, die eine Fortentwicklung der Währungsunion zu einer Fiskalunion, vielleicht sogar zu einer umfassenden politischen Union vorsehen- mit einer gemeinschaftlichen Haftung, aber auch gemeinschaftlichen Kontrollrechten. 

Und drittens gibt es eine Reihe von Vorschlägen, die Mischformen der ersten und der zweiten Kategorie sind, meist in der Gestalt, dass gemeinschaftliche Haftung ausgeweitet wird, die nationale Souveränität aber weitgehend unangetastet bleibt.

Es sind Reformvorschläge nach dem Motto "Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass". Das Problem dieser Mischformen ist, dass Haftung und Kontrolle auseinanderfallen.

Die Einheit von Haftung und Kontrolle ist nach meinem Dafürhalten aber zentrale Voraussetzung für eine stabile Statik der Währungsunion. Ich sehe daher letztlich nur zwei Wege, die zu einer stabilen Währungsunion führen. Der von vielen empfohlene Mittelweg könnte sich hingegen als Holzweg erweisen.

Der Ende Juni präsentierte Bericht zur Zukunft der Währungsunion, den Kommissionspräsident Juncker mit den Präsidenten Tusk, Dijsselbloem, Draghi und Schulz verfasst hat, zielt nach meiner Einschätzung eindeutig in Richtung Zentralisierung und Risikoteilung.

Zur Übertragung von effektiven Kontrollrechten, gar Souveränitätsrechten sagen die fünf Präsidenten aber nichts Konkretes - aus verständlichen Gründen, könnte man hinzufügen. Die Bereitschaft zu einem veritablen Souveränitätsverzicht ist unter den europäischen Regierungen nämlich sehr gering ausgeprägt. Und die nationalen Parlamente bestehen auf ihrem vornehmsten Recht, dem Haushaltsrecht.

Man lässt sich eben ungern reinreden. Das zeigt sich schon jetzt immer wieder, wenn die EU-Kommission Korrekturen der nationalen Haushaltsplanung anmahnt. Als im letzten Herbst eine mögliche Zurückweisung des französischen Budgets durch die Kommission im Raum stand, sagte der französische Finanzminister Sapin: "Die Kommission (...) hat absolut nicht die Macht, den Haushalt abzulehnen, zurückzuweisen oder zu zensieren. Hier, wie anderswo, liegt die Souveränität allein beim französischen Parlament."

Dabei würde wohl niemand bestreiten, dass eine umfassende Reform nur schrittweise zu erreichen ist. Um nicht ins Stolpern zu geraten, muss aber auch die richtige Schrittfolge eingehalten werden.

Ich gebe Ihnen zwei Beispiele:

So fordern die fünf Präsidenten die baldige Schaffung einer gemeinsamen Einlagensicherung. Vor dem Hintergrund, dass wir mittlerweile eine gemeinsame Bankenaufsicht im Euro-Raum haben, wäre eine gemeinsame Einlagensicherung zumindest für die direkt von der EZB überwachten Institute in gewisser Weise konsequent. Allerdings hängt das Wohl und Wehe von Banken nicht nur von der Aufsicht ab, sondern es wird auch weiterhin maßgeblich von der nationalen Wirtschaftspolitik und nationalen Gesetzen beeinflusst.

Denken Sie zum Beispiel an die nationalen Insolvenzordnungen. Großzügigere Regeln zur Insolvenz von Unternehmen oder Privatpersonen können die Wirtschaftlichkeit von Banken beeinträchtigen und Lasten vom Privatsektor oder der öffentlichen Hand in die Bankbilanzen verschieben. Geraten Banken deswegen in Schieflage, müssten Einleger aus anderen europäischen Ländern dann faktisch die Zeche dafür bezahlen. Eine grenzüberschreitende Risikoteilung auf dem Gebiet der Einlagensicherung erscheint mir deshalb verfrüht.

Das gilt in ähnlicher Weise für eine andere Form der Risikoteilung, die immer wieder vorgeschlagen wird, nämlich die Schaffung einer gemeinsamen Arbeitslosenversicherung.

Solange die Mitgliedstaaten die maßgeblichen Rahmenbedingungen für mehr Beschäftigung selbst bestimmen, also selbst entscheiden, ...

  • ob sie Arbeitsmarktreformen umsetzen, ...

  • wie hoch sie den Mindestlohn ansetzen ...

  • oder auch ob sie ausreichend in Bildung und Ausbildung investieren, ...

  • ... käme die Risikoteilung auch hier zu früh.

Mit diesem oder anderen Instrumenten - mal ist von einem Euro-Raum-Budget die Rede, mal von einer "Fiskalkapazität", mal von einer "makroökonomischen Stabilisierungsfunktion" -, könnten natürlich wirtschaftliche Schocks, die einzelne Länder treffen, besser abgefedert werden. 

Es besteht jedoch die große Gefahr, dass aus Zahlungen, die länderspezifische Schocks abfedern sollen, dauerhafte Transfers in eine Richtung werden.

Manche reden ja auch ganz offen und fordern explizit einen Finanzausgleich. Der französische Wirtschaftsminister Macron sagt zum Beispiel in einem Interview mit der Süddeutschen Zeitung: "Eine Währungsunion ohne Finanzausgleich - das gibt es nicht! Die Starken müssen helfen."

Macron gibt zu, dass die Forderung nach dauerhaften Finanztransfers für Deutschland einen Tabubruch darstelle, stellt aber im Gegenzug Reformen in Frankreich in Aussicht, nach dem Motto: Wir müssen alle über unseren Schatten springen. Frankreich möchte also weiterhin alleine über Strukturreformen entscheiden, bekundet aber guten Willen.

Meine Damen und Herren, wenn ich das Bild vom schief hängenden Rahmen noch einmal aufgreifen darf: Regelmäßige Transferzahlungen, ohne eine echte Fiskalunion zu errichten, wären so, als ob man bei einem schief hängenden Bild den Neigungswinkel erhöht.

Eine echte Fiskalunion oder gar politische Union setzt allemal voraus, dass Souveränität an die gemeinschaftliche Ebene abgegeben wird. Dazu wären nicht nur Änderungen der europäischen Verträge, sondern häufig auch der nationalen Verfassungen erforderlich. Und die Stabilitätsorientierung der Währungsunion dürfte dabei auch nicht in Frage gestellt werden. Solange der politische Wille zur Souveränitätsabgabe fehlt, ist daher eine Bekräftigung und Stärkung des Maastricht-Rahmens der richtige Weg, um die Währungsunion stabiler zu machen.

Die dezentrale Entscheidungskompetenz in der Finanzpolitik sollte im Grundsatz beibehalten werden. Gestärkt werden muss das Haftungsprinzip - das Grundgesetz der Marktwirtschaft. Walter Eucken brachte dieses Haftungsprinzip einst prägnant auf den Punkt mit dem Satz: "Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen." Ohne Haftung kann eine marktwirtschaftliche Ordnung nicht funktionieren. Die Schwachstellen, die der dezentrale Ansatz hat, können meines Erachtens behoben werden. Eine Reihe von institutionellen Reformen wurde ja bereits umgesetzt, manche leider etwas halbherzig:

Erstens wurden die Fiskalregeln des Stabilitätspakts verschärft und ein Fiskalpakt beschlossen. Die Fiskalregeln sollten damit wieder stringenter und verbindlicher werden, um Vertrauen zu schaffen.

Zweitens wurde ein Verfahren zur frühzeitigen Aufdeckung gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte etabliert, bei dem die Europäische Kommission regelmäßig untersucht, ob zum Beispiel von der Verschuldung des privaten Sektors oder von den Leistungsbilanzsalden der Mitgliedstaaten destabilisierende Wirkungen ausgehen.

Drittens wurde ein Krisenmechanismus etabliert - erst temporär, dann dauerhaft -, der als "Brandmauer" die Stabilität des Finanzsystems des Euro-Raums sichern soll.

Viertens wurde eine Bankenunion beschlossen, die eine gemeinsame Bankenaufsicht unter dem Dach der EZB und einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus für marode Banken eingeführt hat.

Schließlich hatte sich gezeigt, dass Schieflagen von Banken grenzüberschreitende Ausstrahleffekte haben, nationale Aufseher aber allzu gerne die "rosarote Brille" aufsetzen, wenn es um "ihre Institute" geht.

Und fünftens wurde die Finanzmarktregulierung verschärft. Auch hier war es wichtig, dem Haftungsprinzip wieder mehr Geltung zu verschaffen.

Es genügt freilich nicht, strengere Regeln zu beschließen. Sie müssen auch angewandt werden.

Was die Fiskalregeln betrifft, sind jedoch Zweifel an der konsequenten Umsetzung angebracht. Es wurden erhebliche Interpretations- und Ermessensspielräume geschaffen, die nun genutzt werden, um die Haushaltskonsolidierung immer wieder hinauszuzögern.

Bundesfinanzminister Schäuble hat zuletzt wiederholt angemahnt, wie wichtig es sei, "dass die Kommission die richtige Balance zwischen ihrer politischen Funktion sowie der Rolle als Hüterin der Verträge wahrt". Bedingt durch ihre Doppelrolle neigt die EU-Kommission dazu, Kompromisse zulasten der Haushaltsdisziplin einzugehen. Eine strengere Auslegung der Regeln könnte deshalb erreicht werden, wenn anstelle der EU-Kommission eine unabhängige Fiskalbehörde für die Haushaltsüberwachung zuständig wäre.

Eine strenge Auslegung der Fiskalregeln wird allerdings alleine nicht ausreichen, um solide Staatsfinanzen zu gewährleisten. Deswegen muss auch die Disziplinierungsfunktion der Finanzmärkte gestärkt werden. Der "No-Bailout-Klausel" fehlte es schlicht an Glaubwürdigkeit. Das ist ein maßgeblicher Grund dafür, dass es vor der Finanzkrise kaum Risikozuschläge auf die Staatsanleihen hochverschuldeter Mitgliedsländer gab. Die Anleger ahnten zu Recht, dass die Euro-Länder die Insolvenz eines Mitgliedstaates nicht zulassen werden, weil negative Folgen für die Finanzstabilität im Währungsraum befürchtet werden.

Das heißt im Umkehrschluss: Der gegenseitige Haftungsausschluss kann nur dann glaubwürdig funktionieren, wenn es ein geregeltes Verfahren für die Insolvenz eines Staates gibt, ohne dass dadurch die Finanzstabilität leidet. Man muss der Staatsinsolvenz quasi den Schrecken nehmen.

Die im Jahr 2013 eingeführten Umschuldungsklauseln haben bereits das Signal gesendet, dass Anleger im Falle der staatlichen Überschuldung mit einem Schuldenschnitt rechnen müssen.

Um die Halter von Staatsanleihen gegebenenfalls noch besser für ihre Entscheidung in Haftung nehmen zu können, wäre eine Laufzeitverlängerung von Staatsanleihen hilfreich, die automatisch in Kraft träte, wenn ein Land Mittel aus dem ESM bekommt. Damit würde verhindert, dass private Gläubiger zulasten der europäischen Steuerzahler ausbezahlt werden.

Wenn man der Staatsinsolvenz den Schrecken nehmen möchte, muss man aber auch sicherstellen, dass ein solches Ereignis nicht die Stabilität des gesamten Finanzsystems gefährdet. Die Hilfe für Griechenland wurde ja nicht zuletzt damit begründet, dass eine Staatspleite die Stabilität des europäischen Finanzsystems bedroht hätte.

Und hier kommt die Bankenregulierung als entscheidender Faktor ins Spiel: Je mehr Eigenkapital und haftendes ("bail-in-fähiges") Fremdkapital Banken haben, desto besser kann eine staatliche Schuldenrestrukturierung verkraftet werden. Deswegen ist es wichtig, dass jetzt auf internationaler und europäischer Ebene Regelungen zur Aufstockung der Haftungsmasse beschlossen werden.

Um außerdem die unheilvolle Verknüpfung von Banken und Staaten wirksam zu durchbrechen, die die Krise im Euro-Raum so drastisch verstärkt hat, muss auch die sogenannte Privilegierung von staatlichen Schuldnern mittelfristig beendet werden.

Diese Privilegierung besteht unter anderem darin, dass Banken für Ausleihungen an den Staat kein Eigenkapital vorhalten müssen, weil unterstellt wird, dass diese risikolos seien.

Die Folge der Vorzugsbehandlung ist, dass Banken einen starken Anreiz haben, in Staatsanleihen zu investieren, und zwar gerade solche Banken, die ohnehin wenig Eigenkapital haben.

Das griechische Drama hat eindrucksvoll gezeigt, dass Staatsanleihen nicht risikolos sind.

Eine stufenweise Abschaffung der Privilegierung dürfte dazu führen, dass die Risikoprämien der Anleihen von Staaten steigen, die eine höhere Ausfallwahrscheinlichkeit aufweisen. Das wiederum dürfte eine zusätzliche disziplinierende Wirkung auf diese Länder entfalten.

Umgekehrt wird die Kreditvergabe an private Haushalte und Unternehmen attraktiver, so dass sich in bestimmten Ländern die Kreditversorgung verbessern würde.

Ich sehe es durchaus als Erfolg, dass dieses Thema mittlerweile auf der Agenda der relevanten Gremien steht und die Notwendigkeit regulatorischer Änderungen breite Unterstützung findet.

4 Schluss

Meine Damen und Herren, ich möchte an dieser Stelle nicht weiter ins Detail gehen. Ich vermute, ich habe Ihre Aufmerksamkeit schon genug strapaziert. Und es soll ja auch noch Zeit für Ihre Fragen bleiben.

Was ich versucht habe, deutlich zu machen, ist, dass ich wegen der Geldpolitik derzeit keine schlaflosen Nächte habe - ruhige Zeiten sehen aber auch anders aus.

Besonders im Euro-Raum ist die Geldpolitik auf einen stabilen Ordnungsrahmen angewiesen.

Daher freut es mich, dass die Debatte über die Ausrichtung der Währungsunion nun wieder intensiver geführt wird.

Wenn in sieben Jahren wieder ein Bundesbankpräsident beim Presseclub Wiesbaden sprechen sollte, dann liegen die heutigen Probleme hoffentlich hinter uns. Auf dem Weg dahin werde ich mich weiterhin mit ganzer Kraft dafür einsetzen, dass die Währungsunion als Stabilitätsunion erhalten bleibt.

Vielen Dank fürs Zuhören.