Bleibt alles anders? Aktuelle Entwicklungen in der europäischen Währungs- und Bankenunion Rede beim Neujahrsempfang der Hauptverwaltung der Bundesbank in Leipzig

1 Einleitung

Lieber Herr Temmeyer,
meine sehr geehrten Damen und Herren,

es ist sehr schön, wieder einmal in der Hauptverwaltung der Bundesbank in Leipzig zu sein - ich freue mich jedes Mal aufs Neue, Ihre einzigartige Stadt zu besuchen. Für das begonnene Jahr möchte ich Ihnen noch alles Gute wünschen.

An diesem für die deutsche Einheit so wichtigen Ort möchte ich über die europäische Einheit vortragen - und speziell über den Zustand der europäischen Währungs- und Bankenunion.

Wenn man die Ausblicke der Zeitungen auf das Jahr 2017 gelesen hat, wird einem ein wenig mulmig zu Mute: Unsicherheit, Ungewissheit, politische Risiken - alles Begriffe, die man nicht gerne mit dem Jahreswechsel verbindet.

2 Die Europäische Union zwischen mehr Einheit und Europa-Skepsis

Und trotzdem ist es eine ehrliche Diagnose, wenn ich sage, dass Europa im Moment vor einer Zerreißprobe steht. Der Höhepunkt dieser Entwicklung war die im vergangenen Sommer getroffene Entscheidung der Briten, nicht länger der Europäischen Union angehören zu wollen. Die jüngsten Äußerungen der britischen Premierministerin machen deutlich, dass wir wohl einen "harten Brexit" zu erwarten haben - also einen Brexit, in dem das Land den europäischen Binnenmarkt verlassen wird, und zwar mit all den damit verbundenen Konsequenzen.

Für mich ist der Brexit aber nicht nur Ausdruck einer Euroskepsis der Briten, sondern in erster Linie Ausdruck einer tiefen Verunsicherung dem "Projekt Europa" gegenüber. Dies können wir leider zunehmend auch in anderen Ländern der EU beobachten. "Europa wächst nicht aus Verträgen, es wächst aus den Herzen seiner Bürger oder gar nicht." So formulierte es der ehemalige Bundesaußenminister Kinkel schon 1992. Und er hatte und hat Recht.

Trotz aller Erfolge der Europäischen Union - ich denke hier etwa an wichtige Projekte wie den Euro, den Schengen-Raum oder die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik - hat es Europa in all den Jahren nicht oder nur sehr bedingt geschafft, die Herzen der Menschen zu erreichen.

Neben der Bewältigung aktueller Herausforderungen - und dazu gehören neben dem Brexit Themen wie der Zuzug von Flüchtlingen oder die noch nicht ausgestandene Staatsschuldenkrise im Euro-Raum - ist es deshalb mehr denn je an der Zeit, die künftige Ausrichtung der Europäischen Union zum Thema zu machen. Denn spätestens der Brexit hat uns gezeigt, dass ein einfaches "Weiter so" nicht weiterführen, sondern das "Projekt Europa" vermutlich nachhaltig beschädigen wird.

Das liegt vor allem an der Unzufriedenheit mit der EU - eine Unzufriedenheit, die in vielen Mitgliedsstaaten in letzter Zeit deutlich gestiegen ist. Natürlich kann sie zum Teil mit innenpolitischen Motiven erklärt werden. Gründe liegen aber auch im Umgang der Europäischen Union etwa mit Flüchtlingen oder mit der Staatsschuldenkrise - ich werde an dieser Stelle nicht auf die einzelnen Themen eingehen, denn das übersteigt mein Mandat als Notenbanker.

Eine Frage kommt aber immer wieder auf: Wie fähig ist die Europäische Union, effektiv und effizient Entscheidungen zu treffen?

Dies wird sehr deutlich, wenn wir als Beispiel den Blick auf den Euro-Raum lenken. Die Erfahrungen, die wir in der Währungsunion gemacht haben,  zeigen, wie schwierig es ist, mit sehr unterschiedlichen Rahmenbedingungen umzugehen. Natürlich ist es klar, dass sich die einzelnen Länder in einem derart großen Wirtschaftsraum wie der EU unterschiedlich entwickeln und aufgrund ihrer wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen ungleich auf Veränderungen reagieren. Die grundlegende Frage lautet also: Wie kann die Währungsunion trotz dieser Rahmenbedingungen und angesichts der aktuellen Probleme krisenfester gemacht werden?

3 Positive Aussichten: Die konjunkturelle Lage im Euro-Raum

Werfen wir zunächst einen Blick auf die konjunkturellen Rahmenbedingungen bei uns im Euro-Raum. Nach einer anhaltend schwachen wirtschaftlichen Entwicklung befinden wir uns nun in einer robusten Aufwärtsbewegung: Im zweiten und dritten Quartal 2016 ist die Wirtschaft jeweils absolut um 0,3 % gewachsen. Und auch die Aussichten für das Winterhalbjahr 2016/2017 sind positiv. Damit erweist sich der Aufschwung im Euro-Raum als widerstandsfähig. Positiv ist zudem, dass er auch der gestiegenen politischen Unsicherheit nach dem Brexit und der amerikanischen Präsidentenwahl erfolgreich trotzen konnte.

Die Inflation ist zuletzt gestiegen, wobei sie im gesamten Euro-Raum immer noch deutlich unterhalb der Zielmarke von knapp unter 2 % liegt. Vor diesem Hintergrund waren und sind die außergewöhnlichen geldpolitischen Maßnahmen der EZB weiterhin angebracht. Die deutsche Inflationsrate legte zuletzt zu: Während die durchschnittliche Rate für 2016 bei einem geringen Plus von 0,4 % im Vorjahresvergleich lag, sahen wir im Dezember 2016 einen sprunghaften Anstieg auf 1,7 %. Verantwortlich dafür war vor allem der deutliche Preisanstieg für Mineralölprodukte, aufgrund dessen die Inflationsrate in den kommenden Monaten sogar auf über 2 % steigen könnte.

Es steht daher außer Frage, dass die Geldpolitik wieder normalisiert werden muss, sobald klar erkennbar ist, dass die Inflationsrate den Stabilitätsbereich von knapp unter 2 % nachhaltig erreichen wird. Denn die erwünschten Wirkungen der expansiven Geldpolitik lassen mit zunehmender Dauer nach, während unerwünschte Nebenwirkungen zunehmen - ich meine hier insbesondere die Gefahr, dass die Liquidität an den Märkten zum Aufbau von Finanzmarktblasen führt.

Angesichts der aktuellen Inflationsdaten werden wir aber wohl bis auf weiteres mit dem niedrigen Zinsniveau leben müssen.

Ein Punkt ist mir besonders wichtig: Es ist nicht Aufgabe der Geldpolitik, die grundlegenden Probleme der Eurozone zu lösen: Dafür sind strukturelle Reformen notwendig, und genau das ist Aufgabe der Politik. Deshalb äußere ich mich nun zu diesem Thema etwas ausführlicher.

4 Reformoptionen für die Europäische Währungsunion

Die Tage, in denen sich der Euro-Raum von Rettungspaket zu Rettungspaket und von Krisengipfel zu Krisengipfel gehangelt hat, sind zum Glück vorbei. Woran es jetzt aber fehlt, sind Reformen, die zwei Dinge angehen: Erstens muss die Anfälligkeit des Euro-Raums für Krisen verringert werden. Und zweitens muss das Ausmaß einer Krise, wenn sie doch eingetreten sein sollte, eingedämmt werden.

Die Besonderheit des Euro-Raums im Vergleich zu anderen Währungsunionen ist die folgende: Zwar haben wir eine gemeinsame Geldpolitik, aber 19 unterschiedliche nationale Wirtschafts- und Finanzpolitiken. Dieses Ungleichgewicht kann im Extremfall dazu führen, dass einzelne Mitgliedstaaten die negativen Auswirkungen ihrer Verschuldung auf alle übrigen Teilnehmerländer abwälzen können.

Die Architekten der Währungsunion haben versucht, diesem Umstand Rechnung zu tragen und haben zwei Schutzmechanismen eingebaut. Erstens ist es nach den europäischen Verträgen ausgeschlossen, dass Mitglieder der Währungsunion füreinander haften. Zweitens wurden Obergrenzen für die Verschuldung festgelegt. Beides soll verhindern, dass die unsolide Finanzpolitik eines Mitgliedslands die Stabilität der ganzen Union gefährdet.

Genau das ist in der Staatsschuldenkrise aber leider eingetreten. Einzelne Staaten haben sich immer weiter verschuldet, und am Ende führten Zweifel über die Stabilität einzelner Länder zu Zweifeln am Zusammenhalt der Währungsunion insgesamt.

Um die Währungsunion kurzfristig zu stabilisieren, wurde viel unternommen: In erster Linie wurden staatliche Rettungsprogramme aufgelegt. Auch das Eurosystem, also die Geldpolitik, hat zu ungewöhnlichen Maßnahmen gegriffen - die bekannteste ist sicherlich der umstrittene Ankauf von Staatsanleihen. Damit trat genau das ein, was eigentlich verboten war: Die Union haftete gemeinsam für die unsoliden Staatsfinanzen einzelner Länder, erhielt aber im Gegenzug keinerlei Kontrolle über nationale Haushaltspolitiken.

Aus meiner Sicht ist das ein untragbarer Zustand, denn das Prinzip, dass jeder Staat für seine Staatsfinanzen verantwortlich ist, wird hier völlig ausgehebelt. Welche Möglichkeiten gibt es also nun?

Erstens müssen wir wieder dafür sorgen, dass die Mitgliedsstaaten auch tatsächlich für Fehlentwicklungen ihres Landes selber haften. Das würde bedeuten, dass Mitgliedsländer mit weniger soliden Staatsfinanzen auch höhere Zinsen zahlen müssen.

Ein zweiter, mutiger Schritt wäre die Schaffung einer sogenannten Fiskal-union. Diese würde die Verantwortung für die Finanz- und Wirtschaftspolitik weitgehend von der nationalen auf die europäische Ebene verlagern. Im Extremfall bedeutet dies dann, dass wir einen europäischen Finanzminister und ein europäisches Finanzministerium hätten. Angesichts der politischen Stimmung in Europa scheint diese Möglichkeit aber weiter als je zuvor in die Ferne gerückt zu sein.

Daher ist es derzeit vermutlich die realistischste Lösung, die bestehenden europäischen Verträge beizubehalten und in dem Maße zu verbessern und zu stärken, wie es politisch durchsetzbar ist.

Das heißt vor allem: Die Auswirkungen nationaler Wirtschafts- und Finanzpolitik dürfen nicht mehr die Finanzstabilität im gesamten Währungsraum gefährden. Wir als Bundesbank haben in unserem Monatsbericht im Juli des vergangenen Jahres detaillierte Vorschläge für Reformen gemacht. Ich möchte im Folgenden die aus meiner Sicht wichtigsten Punkte hervorheben.

Um die Krisenanfälligkeit der Eurozone zu verringern, ist von besonderer Bedeutung, dass überschuldete Staaten künftig zahlungsunfähig werden können - ohne dass ihr Finanzsystem gefährdet wird und die Staatengemeinschaft deshalb einspringen muss.

Indem Investoren davon ausgehen müssen, dass Staaten auch insolvent werden können, werden sie die Risiken aus Staatsanleihen sorgfältiger abwägen. Vor der Finanzkrise vertrauten die Investoren darauf, dass die anderen Euro-Staaten klammen Mitgliedstaaten schon zur Seite springen werden - und so falsch lagen sie ja damit auch nicht…

Um Staatsinsolvenzen überhaupt möglich zu machen, muss aber die enge Verbindung von Staaten und Banken unbedingt aufgelöst werden. Diese enge Verbindung sorgt im Moment dafür, dass wankende Staaten ihre Banken mit in den Abgrund reißen können. Umgekehrt führt auch die schlechte Lage der Banken in einzelnen europäischen Ländern dazu, dass die Staaten bei ihrer Unterstützung Risiken eingehen. Um das Problem zu lösen, bedarf es letztlich einer einfachen Änderung: Banken müssen ihre Staatsanleihekäufe mit ausreichend Eigenkapital unterlegen. Mit diesem Eigenkapital könnten dann Verluste aus Staatsanleihen verkraftet werden.

Es wird Sie vielleicht überraschen, aber derzeit sieht die Regulierung das nicht zwingend vor: Für Staatsanleihen europäischer Staaten muss eine Bank zumeist kein Eigenkapital haben, sie kann sie quasi vollständig auf Pump in ihre Bücher nehmen. Außerdem dürfen Banken, anders als bei anderen Schuldtiteln, unbegrenzt Staatsanleihen kaufen. Es kann also sein, dass das Geschäft einer Bank theoretisch zu 50 % oder mehr aus Anleihen eines Staates besteht. Das führt zu einer, wie ich finde, mehr als bedenklichen Konzentration von Risiken und muss daher unbedingt abgeschafft werden, auch wenn dabei mit erheblichem politischem Gegenwind zu rechnen ist.

5 Ein Beispiel für europäische Reformen: Die Bankenunion

Meine Damen und Herren, meine Ausführungen haben gezeigt, dass es derzeit gute Gründe gibt, am bestehenden rechtlichen Rahmen der EU festzuhalten und diesen durch weitere Reformen zu stärken. Einen großen Schritt in Richtung weiterer Zusammenarbeit ist die Europäische Union aber bereits gegangen. Ich spreche von der Einigung auf eine Europäische Bankenunion.

Die Bankenunion, wie sie im Mai 2014 beschlossen worden ist, sorgt dafür, dass wir im Euro-Raum eine einheitliche Banken- und Finanzaufsicht haben. Sie war damit eine der weitgehendsten Reformen im Zuge der Eurokrise. Einmal vollendet, soll sie aus drei Säulen bestehen.

Die erste Säule ist der Einheitliche Bankenaufsichtsmechanismus. Seit November 2014 werden darin alle Banken des Euro-Raums unter dem Dach der Europäischen Zentralbank beaufsichtigt. Die systemrelevanten, großen Banken werden von Aufsichtsteams aus Mitarbeitern der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden gemeinsam kontrolliert. Die kleineren Institute werden von den jeweils zuständigen nationalen Behörden beaufsichtigt, allerdings gelten für alle einheitliche Regeln und Standards.

Die gemeinsame Aufsicht beruht auf einem einheitlichen Regelwerk. Dieses europäische Regelwerk gilt für alle Banken im Euro-Raum unmittelbar, also ohne nationale Umsetzung.

Durch die europäische Bankenaufsicht können Banken im gesamten Euro-Raum nach denselben hohen Standards überwacht werden. Außerdem lassen sich grenzüberschreitende Probleme durch eine gemeinsame Aufsicht besser lösen als durch eine rein nationale Aufsicht. Gleichzeitig vergrößert ein europäischer Aufseher die Distanz zwischen der Aufsicht und den beaufsichtigten Instituten. Dadurch verringert sich die Gefahr, dass die Aufseher "ihre" Banken aus nationalen Interessen heraus bevorzugt behandeln.

Zu einer echten Bankenunion gehört allerdings mehr als nur eine gute Bankenaufsicht. Die zweite Säule der Bankenunion ist ein europäischer Abwicklungsmechanismus für Kreditinstitute. Einen solchen Mechanismus gibt es im Euro-Raum seit Beginn letzten Jahres. Wenn der Ernstfall eintritt und eine Bank nicht mehr überlebensfähig ist, müssen zunächst Eigentümer und Gläubiger die entstehenden Verluste tragen. Die Steuerzahler stehen in dieser Haftungskette erst ganz am Ende. Dadurch trägt der europäische Abwicklungsmechanismus auch dazu bei, die enge Verbindung zwischen Banken und öffentlichen Finanzen aufzubrechen, die während der Krise ein zentrales Problem darstellte.

Die Bewährungsprobe für die zweite Säule steht noch aus. Wie glaubwürdig die Regeln sind, hängt davon ab, wie konsequent sie angewendet werden. Wenn Banken in Schieflage geraten sollten, dann müssen diejenigen, die von den eingegangenen Risiken profitiert haben, auch die Zeche zahlen. Hierfür müssen die Abwicklungsregeln eingehalten - und nicht durch ungerechtfertigte Staatseingriffe umgangen werden. Wenn also die EU-Kommission und die EZB derzeit Einzelfälle prüfen, müssen sie auch deren Präzedenzwirkung berücksichtigen.

Nun gibt es noch die dritte Säule der Bankenunion, nämlich die gemeinsame Einlagensicherung. Diese Säule befindet sich im Aufbau und wird das auch noch einige Zeit bleiben. Die 2015 veröffentlichten Vorschläge der EU-Kommission sehen vor, dass spätestens bis 2024 eine Vollversicherung auf europäischer Ebene geschaffen wird. Deren Aufbau soll ab 2017 beginnen und in drei Stufen erfolgen.

Ziel der gemeinsamen Einlagensicherung ist, dass Auswirkungen von Krisen, die die nationale Einlagensicherung überfordern, auf europäischer Ebene aufgefangen werden. Indem Risiken im Euro-Raum geteilt werden, soll die Abhängigkeit der Kreditinstitute von der wirtschaftlichen Lage des Heimatstaates verringert und das Vertrauen der Einleger gestärkt werden.

Zum jetzigen Zeitpunkt ist das jedoch verfrüht: Denn obwohl wir eine gemeinsame europäische Bankenaufsicht haben, hat die nationale Wirtschaftspolitik noch immer sehr großen Einfluss auf die wirtschaftliche Lage der heimischen Banken und Sparkassen. Auch die rechtlichen Rahmenbedingungen lassen meines Erachtens eine gemeinsame Einlagensicherung noch nicht zu. Beispielsweise ist das Insolvenzrecht in den verschiedenen Ländern der Eurozone immer noch sehr unterschiedlich ausgestaltet. National unterschiedliche Regeln haben direkte Auswirkungen auf die Risikolage der Kreditinstitute und die Belastungen, die im Falle einer Insolvenz ihrer Kreditnehmer auf sie zukommen.

Auch wenn es gute Gründe für eine gemeinsame europäische Einlagensicherung gibt, sollten wir nicht den zweiten Schritt vor dem ersten gehen. Vielmehr brauchen wir zunächst echte Integrationsfortschritte im Bereich der Wirtschaftspolitik. So lange diese nicht erfolgen, sehe ich keine andere Möglichkeit, als die Einlagensicherung weiterhin in nationaler Verantwortung zu belassen.

Zudem ist der status quo so schlecht nicht: Die EU-Einlagensicherungs-richtlinie legt fest, dass die Einlagensicherung bis auf weiteres national verankert bleibt, aber gleichzeitig europaweit harmonisiert ist, also alle Einleger in Europa gleich stellt. Vor diesem Hintergrund besteht also keine Eile, eine europäische Einlagensicherung zu schaffen.

6 Fazit

Meine Damen und Herren, "Europa ist wie ein Fahrrad. Hält man es an, fällt es um." Dieser Satz stammt vom ehemaligen EU-Kommissionspräsidenten Delors. Und er beschreibt sehr gut die Dynamik, die wir in der Geschichte der Europäischen Union bislang erlebt haben. Die EU hat sich seit ihrer Gründung beständig weiterentwickelt, stetig neue Aufgaben und Politikbereiche übernommen, Institutionen geschaffen. Dabei ist das Fahrrad aber ins Schlingern geraten, spätestens, nachdem die Engländer plötzlich abgesprungen sind.

Und so ist es an der Zeit, das Fahrrad Europa anzuhalten und über das Ziel der Reise nachzudenken. Vielleicht muss gar die Richtung gewechselt werden. Ziellos weiterzufahren kann und wird nicht die Lösung sein.

Mittel- und langfristig ist es entscheidend, der fast schon chronischen Unzufriedenheit mit europäischen Institutionen mit guten Lösungen zu begegnen. Erkannte Schwächen müssen wir entschlossen angehen. Europas Politik muss beweisen, dass sie glaubwürdig reformieren kann. Wir alle profitieren von der europäischen Einigung. Deshalb sollten wir sie auch in Zukunft als Anker in unsicherer See betrachten.

Vielen Dank.