Sabine Lautenschläger

Die Aufsichtsstruktur in Europa und in Deutschland – Alles neu? Alles anders? Alles besser? Rede anlässlich des Bundesbank-Symposiums "Bankenaufsicht im Dialog"

1 Begrüßung

Sehr geehrte Damen und Herren, guten Morgen!

Ich begrüße Sie ganz herzlich zum 14. Bundesbanksymposium; 1998 haben wir zum ersten Mal eingeladen – 1998 war die Finanzkrise ebenso weit entfernt wie die Einführung von Basel II. Die Themen des ersten Symposiums waren damals andere und dürften für die Jüngeren hier im Raum schon fast den Geschichtsbüchern angehören.

Auch wenn ich Sie heute bereits zum 14. Symposium begrüßen darf, heißt aber nicht, dass uns die Themen und Ihnen das Interesse daran ausgeht.

2 Die Bankenunion

Es gibt ein Thema, das derzeit in aller Munde ist, das Auswirkungen auf jeden Bürger haben kann und das auch – jedoch bei weitem nicht so exklusiv wie der Name vermuten lässt – mit Bankenaufsicht zu tun hat: die „Bankenunion“.

Was ist eigentlich mit der „Bankenunion“ gemeint? Nun, es geht nicht um die Fusion verschiedener Kreditinstitute. Diskutiert wird vielmehr über eine integrierte europäische Aufsicht über Kreditinstitute, die um eine europäische Einlagensicherung und einen europäischen Bankenstabilisierungsfonds ergänzt wird. Ein konkretes Konzept oder gar ein offizieller Vorschlag für diese Bankenunion liegt noch nicht vor und deshalb kann ich Ihnen heute auch keine detaillierte Analyse und Bewertung dieser Konstruktion bieten. Was ich mit Ihnen aber teilen kann, sind einige Überlegungen über Vor- und Nachteile einer „Bankenunion“ und einige Fragen, die sich bei der Diskussion stellen.

Die Idee hinter der „Bankenunion“ ist für mich eine noch stärkere Integration der Euroländer, die über die gemeinsame Geldpolitik hinausgeht. Das Vertrauen der Sparer in die Sicherheit ihrer Bankeinlagen soll gestärkt und das Vertrauen der Marktteilnehmer in die Eurozone soll zurückgewonnen werden.

Fangen wir bei der europäischen Aufsicht an: Von einer integrierten Aufsicht versprechen sich viele eine Aufsicht über Banken, die frei von nationalen Interessen ist. Europäisches Aufsichtsrecht soll einheitlich angewandt und so ein wahres „level playing field“ für die Institute hergestellt werden. Die starke Vernetzung europäischer Banken untereinander und die damit bestehende Ansteckungsgefahr im Krisenfall sind gute Argumente für eine europäische Aufsicht. Mit der Aufsicht über alle, zumindest alle in Europa aktiven Institute würde die europäische Aufsicht zudem über einen tieferen Einblick verfügen und risikobehaftete Entwicklungen frühzeitiger erkennen können.

Mit einer gemeinsamen Einlagensicherung und einem europäischen Bankenstabilisierungsfonds könnte, so meinen manche, die Abhängigkeit zwischen Banken und dem Heimatland gekappt werden. Denn die Haftungsgrundlage bei einer nationalen Bankenkrise würde vergrößert und die Belastungen aus einer Rekapitalisierung beziehungsweise Restrukturierung oder Abwicklung nationaler Banken würden nicht mehr allein von nationalen Haushalten getragen werden. Negative Rückkoppelungseffekte zwischen Bankenrettung und Staatshaushalten könnten so verhindert oder zumindest verringert werden. Mit der breiteren Haftungsgrundlage erhielte der europäische Sparer eine größere Sicherheit, das Risiko eines systemischen beziehungsweise länderspezifischen „bank run“ wäre reduziert.

Die Vorteile dieser Lösung hören sich also zunächst überzeugend an. Doch es gibt auch einige Nachteile und Fragen, die bei der Konzeption im Detail Antworten benötigen.

1.   Die Einrichtung der drei „Institutionen“ ist kein Instrument zur kurzfristigen Krisenbewältigung. Umfassende Änderungen in den EU-Verträgen und vermutlich auch in etlichen nationalen Verfassungen würden mit der Aufgabe eines Teils der nationalen Souveränität und der Errichtung eines glaubwürdigen, solide finanzierten Einlagensicherungssystems nötig werden.

2.   Welche Staaten sollen einbezogen werden? Alle 27 EU-Mitgliedstaaten oder „nur“ die Euro-Staaten?  Für eine Bankenunion auf Ebene der Europäischen Währungsunion spricht die besonders starke Rückwirkung von Entwicklungen in einzelnen Euro-Ländern auf andere Euro-Staaten. Aber auch für die Einbeziehung der gesamten EU-Ebene finden sich triftige Gründe: Beispielsweise die Idee des gemeinsamen Marktes mit einem „level playing field“ oder die Wettbewerbsfragen, die sich stellten, wenn starke Finanzplätze wie zum Beispiel London, nicht teilnähmen.

3.   Soll eine Zentralaufsicht nur über die großen Banken, die grenzüberschreitend tätigen Player, oder über alle Institute, auch die kleinste Kreditgenossenschaft, eingeführt werden? Wenn eine Bankenunion die Gefahr eines „bank run“ mildern soll, sollte sie möglichst alle Banken umfassen, denn solche Anstürme auf die Bankschalter haben ein tiefes psychologisches Moment, bei dem im Falle eines Falles die Größe einer Bank keine Rolle spielt und sich sehr rasch Zweit- und Drittrundeneffekte einstellen können. Aber ist das aus praktischer Sicht sinnvoll beziehungsweise überhaupt machbar? Und welche Rückwirkungen hätte eine Zentralaufsicht auf gewachsene und bewährte Marktstrukturen?

4.   Die für mich aber entscheidende Frage ist die des Zusammenspiels von Haftung und Kontrolle: Eine Bankenunion vergemeinschaftet nationale Risiken des Bankensystems. In einer Bankenunion müsste bei der Krise eines nationalen Bankensystems im Zweifel auch das Geld der Steuerzahler der anderen Länder eingesetzt werden. Wer haftet, muss aber auch ein Recht auf Kontrolle haben, gerade wenn es um potenziell sehr große Summen wie im Fall einer Bankenkrise geht. Um Haftung und Kontrolle auszubalancieren, müssen der europäischen Ebene aber entsprechende Durchgriffsrechte eingeräumt werden. Aus diesem Grund kann für mich eine Bankenunion nur funktionieren, wenn sie mit einer Fiskalunion einhergeht. Nun ist die Fiskalunion sicherlich ein ähnlich schillerndes Schlagwort wie die „Bankenunion“ – und bislang genau so wenig mit Leben gefüllt. Fiskalunion muss durchaus nicht heißen, dass die nationalen Parlamente ihre Haushaltsrechte vollkommen aufgeben; ein Teilverzicht, mit klaren, strengen europäischen Haushaltsregeln und vor allem automatischen, europäischen Durchgriffsrechten bei wiederholten Regelverstößen, wäre aber unumgänglich. Anders als heute müsste also ein europäisches fiskalisches „no“, „non“ oder „nein“ bindende Wirkungen haben – egal, in welcher Sprache der Europäischen Union.

5.   Was aber kann passieren, wenn Schritte in Richtung Bankenunion unternommen werden, ohne dass eine Fiskalunion geschaffen wird? Von einer Bankenunion würden natürlich besonders Banken aus Ländern mit hohen Refinanzierungskosten profitieren. Sollten diese Banken die Gunst der Stunde nutzen, um vermehrt die Anleihen ihres Heimatlandes zu kaufen, hätte dies zwei wesentliche Auswirkungen. Einerseits würden die Banken ihre günstigeren Refinanzierungsbedingungen an ihre Heimatstaaten weitergeben und dadurch den so wichtigen – weil disziplinierenden – Marktmechanismus teilweise außer Kraft setzen. Andererseits, und noch gravierender, würde sich eine Gemeinschaftshaftung für Banken zumindest teilweise auf die Staatsanleihen dieser Länder ausdehnen; das Ergebnis wäre eine Haftungsgemeinschaft der Staaten durch die Hintertür – ohne die Einwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten und damit den Schutz einer Fiskalunion.

Die „Struktur“ Europas hat Schwachstellen, das zeigt der Werdegang der aktuellen Krise in aller Deutlichkeit. Ich bin auch davon überzeugt, dass wir strukturelle Veränderungen in der Architektur Europas sehen werden; ganz konkret mit Blick auf die Bankenunion liegt es mir am Herzen, dass das Begriffspaar „Haftung und Kontrolle“ bei allen Entscheidungen nicht nur im Blick, sondern als Paar stets zusammengehalten wird. 

3 Das makroprudenzielle Mandat

Die Überlegungen zu neuen deutschen Aufsichtsstruktur sind schon in einem konkreterem Stadium als jene, die auf europäischer Ebene diskutiert werden. Es liegt bereits ein Gesetzesentwurf mit konkreten Ausgestaltungen vor.  

Im Dezember 2010 hatten sich die regierenden Koalitionsfraktionen auf einen sogenannten 10-Punkte-Plan zur Reform des deutschen Aufsichtssystems geeinigt. Die Umsetzung dieses Plans nähert sich dem gesetzgeberischen Abschluss: Anfang 2013 könnte in Deutschland ein Ausschuss für Finanzstabilität seine Arbeit aufnehmen; zugleich wird die bewährte Arbeitsteilung zwischen BaFin und Bundesbank beibehalten, die durchweg und auch von internationalen Programmen wie dem Financial Sector Assessment Program (FSAP) des IWF grundlegend für gut und effizient empfunden wird.

Heute möchte ich mit Ihnen einige Überlegungen zum makroprudentiellen Mandat, zu der Verzahnung von Institutsaufsicht und Makroüberwachung teilen.

Und damit ist das Stichwort für das zentrale Neue in der Aufsichtslandschaft in Deutschland genannt: die makroprudenzielle Überwachung. Das Bundeskabinett hat am 2. Mai 2012 den Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der deutschen Finanzaufsicht beschlossen, dessen zentrales Element die erwähnte Einrichtung eines Ausschusses für Finanzstabilität (AFS) ist. Er soll die Stabilität des deutschen Finanzmarktes überwachen.

Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass die Deutsche Bundesbank wegen ihrer makroökonomischen Expertise und ihrem Finanzmarktwissen den Auftrag erhält, zur Wahrung der Finanzstabilität „beizutragen“. Wir sollen zukünftig laufend die für die Finanzstabilität maßgeblichen Sachverhalte analysieren, mögliche Gefahren für die Finanzstabilität identifizieren und gegebenenfalls Vorschläge für Warnungen und Empfehlungen erarbeiten. Die Analysen und Vorschläge der Bundesbank sind für den AFS bestimmt. Dort sitzen regelmäßig jeweils drei Vertreter des Bundesfinanzministerium (BMF), der BaFin und der Bundesbank sowie ein nicht-stimmberechtigtes Mitglied des Soffin. Der Vorsitz liegt beim BMF; die Bundesbank hat allerdings ein Vetorecht. Der Ausschuss für Finanzstabilität erörtert auf Grundlage der Bundesbank-Vorarbeiten die Gefährdungslage im Finanzsystem. Der AFS seinerseits kann – wie der European Systemic Risk Board (ESRB) auf europäischer Ebene – Warnungen und Empfehlungen aussprechen. Adressat dieser Botschaften können die Bundesregierung, die BaFin und andere öffentliche Stellen sein.

Sie sehen also: Die Institutionalisierung des makroprudenziellen Mandates ist national bereits recht weit fortgeschritten.

4 Offene Fragen im Zusammenhang mit der Makroüberwachung

Ist die Arbeit damit getan? Sind damit alle Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die Verantwortlichen nun beim Aufkeimen der nächsten Krise schnell, effektiv und effizient Gegenmaßnahmen ergreifen? Weitestgehend ja. Die Arbeit fängt jetzt erst an. Während die Mikroaufsicht über Banken ein bestelltes Land ist, ist die „Makroprudenzielle Überwachung“ Neuland und wird es zu einem gewissen Grad wohl noch lange bleiben. Fast könnte ich den bekannten Kinderreim „Wer, wie, was…?“ zitieren. 

4.1 Wer soll überwacht werden?

Unumstritten ist, dass die bereits beaufsichtigten Teilnehmer des Finanzplatzes aufgrund ihrer wichtigen Funktion für die Realwirtschaft auch in ihrer Bedeutung für systemische Risiken eingeschätzt werden müssen. Derzeit geht es dabei vor allem um Banken und die mit ihnen verbundenen Risiken für die Stabilität des Finanzplatzes. Sicherlich gehören auch Versicherer oder andere Finanzdienstleister dazu, falls sie stabilitätsgefährdende Risiken anhäufen können. Das Schattenfinanzwesen wie etwa Hedgefonds etc. wird in diesem Zusammenhang auch immer zu Recht genannt. Letztlich kann jeder Teilnehmer am Finanzmarkt, egal ob beaufsichtigt oder nicht, eine systemische Gefahr darstellen, wenn er hinreichend groß, komplex oder mit anderen verwoben ist. Aber es geht auch um Infrastrukturen, die systemisch relevant sind – wie etwa der Zahlungsverkehr oder Clearingsysteme beziehungsweise zentrale Gegenparteien.

4.2 Was soll überwacht werden?

Wird es nötig sein, jedes Finanzprodukt auf sein Gefahrenpotenzial hin zu untersuchen? Und zwar zu verschiedenen Zeitpunkten, um dann auch den Zeitpunkt einer systemisch gefährdenden Entwicklung erkennen zu können? Nicht jedes Kreditderivat ist per se ein Übel. Und auch Verbriefungen im US-Subprime-Geschäft haben ihren Nutzen gehabt. Erst durch eine krankhafte Entwicklung des Geschäftsfeldes, die globale Verbreitung des Produktes und etliche andere Faktoren wurden sie zu einer Gefahr für den globalen Finanzplatz. Während viele dieser Papiere in den Bilanzen deutscher Banken landeten, entstand die Blase nicht in unserer Volkswirtschaft. Bedeutet dies nun, dass wir nicht nur nationale Märkte, sondern auch ausländische Märkte beobachten müssen?

Etwas weiter entfernt von den Finanzmärkten, aber durchaus relevant für deren Stabilität, sind etwa die Sozialversicherungssysteme. Denken Sie an mögliche Stabilitätsrisiken, die aus der Alterung der Bevölkerung herrühren könnten, und nicht zuletzt das Steuersystem, das direkt wie indirekt erhebliche Anreize für Marktteilnehmer und ihre Kunden setzen kann. 

4.3 Wie soll gehandelt werden?

Das ist die Frage nach dem richtigen Instrument. Haben wir überhaupt  ein passendes Instrument zur Hand ist, um erkannte Gefahren auch bekämpfen zu können? Derzeit wird auf europäischer Ebene intensiv über makroökonomisch wirkende Instrumente aus dem Bankenaufsichtsbereich diskutiert. Immobilienblasen sollen beispielsweise dadurch verhindert werden, dass man deren Finanzierungen für die Banken verteuert. Nun sind Banken nicht die einzigen Spieler auf diesem Markt. Vielfach dürften also verschiedene Wirtschaftssektoren von einer Entwicklung betroffen sein. Um effektiv und effizient zu sein, müssen aber alle betroffenen Akteure adressiert werden.

Denken wir nun an die „unterschiedlichen“ Gefahren. Wir werden wohl nicht in der Lage sein, im Voraus bereits alle Instrumente zu entwickeln, die bei künftigen Gefahren sofort einsetzbar wären. Es geht also darum, in einigen augenscheinlichen Gefahrenbereichen jetzt Instrumente zu schaffen und bei allen anderen aufkommenden Gefahren möglichst flexibel und schnell zu reagieren und neue Instrumente zu kreieren. Dabei ist Kreativität und wohl auch Mut gefragt – schließlich geht es um Steuerungsinstrumente, die sowohl beim einzelnen Finanzintermediär als auch – wie beispielsweise eine Steuer – beim jeweiligen Geschäft ansetzen können. Ebenso kann man an Verbote und Erlaubnispflichten für bestimmte Tätigkeiten oder an Korrekturfaktoren in der Bilanzierung denken. National bietet die flexible Zusammensetzung des Ausschusses für Finanzstabilität, bei dem je nach Bedarf zusätzliche Teilnehmer wie etwa das Bundesjustizministerium oder das Bundeswirtschaftsministerium zusammen kommen können, die große Chance, nicht nur Expertise, sondern auch Entscheidungskompetenz institutionalisiert an einen Tisch zu bringen.

Legt man die makroprudenzielle Überwachung so weit aus, wie ich es gerade andenke, dann muss man allerdings wieder auf die europäische Ebene: Schnell stellt sich dann nämlich die Frage, was man hierzulande tut, wenn ein anderer EU-Staat handelt und umgekehrt; also die Frage nach der Reziprozität. Im Bereich des Aufsichtsrechts hat man hier in der Richtlinie
CRD IV schon erste Überlegungen angestellt; für andere Politikbereiche steht man aber noch ganz am Anfang. Und die Frage extraterritorialer Wirkungen wird wichtiger, je enger wir in Europa zusammen rücken. Letztlich bin ich schnell wieder bei meinen Eingangsbemerkungen zum Stichwort „Bankenunion“ und den Voraussetzungen, die für einen Erfolg dieser Idee erfüllt sein müssen.

Bei dem „Wie“ geht es aber nicht nur um passende, makroökonomisch wirkende Instrumente. Für den Erfolg der makroprudenziellen Überwachung braucht es sicherlich eine effektive und effiziente Analyse- und Handlungsfähigkeit. Dabei müssen nicht nur systemisch relevante Risiken entdeckt und makroprudenzielle Instrumente abstrakt entwickelt werden. Entscheidend ist, dass sich makroprudenzielle Überwachung und die mikroprudenzielle Aufsicht gegenseitig ergänzen und eng miteinander verzahnt werden, soweit beaufsichtigte Marktteilnehmer durch die Systemrisiken betroffen sein könnten. Was heißt das konkret? Beide Ebenen sollten sich intensiv über relevante Entwicklungen austauschen, die sie beobachten können. Dazu gehört natürlich auch eine Bewertung dieser Entwicklungen. Das ist eine Selbstverständlichkeit und für die Bundesbank, soweit es um die Bankenaufsicht geht, eine Inhouse-Veranstaltung.

Aber das darf nicht alles sein. Die Zusammenarbeit, also das Zusammenspiel von Institutsaufsicht und makroprudenzieller Überwachung, wird dann erfolgreich sein, wenn makroprudenzielle Erkenntnisse in der Aufsicht über die Finanzinstitute und -unternehmen ihren Niederschlag finden und die Makroüberwachung regelmäßiges Feedback aus der laufenden Aufsicht erhält.

So sollte die Institutsaufsicht beispielsweise relevante makroökonomische Entwicklungen aufgreifen und diese in der Aufsichtsstrategie und -planung über einzelne Institute und Institutsgruppen hinweg einfließen lassen. Dazu müssen systemische Analysen nicht nur abstrakte Warnungen, sondern ganz konkrete Anhaltspunkte für mögliche Risiken, Ansteckungswege und
-effekte enthalten.

Die Institutsaufsicht wiederum muss ihre Erkenntnisse – beispielsweise Tendenzen und Entwicklungen, die sich über weite Teile des Bankensystems erstrecken – an die makroprudenzielle Überwachung weiterleiten. Damit solche Erkenntnisse gewonnen werden können, sind aggregierte Betrachtungen des Bankensystems und von Bankengruppen über die Einzelinstitutsebene hinaus notwendig. Sie  werden  etwa aus institutsübergreifenden „Peer-Group“-Analysen oder aus sonstigen Quervergleichen stammen, die die Bankenaufsicht national wie international als Instrument des neuen Aufsichtsansatzes nutzt. 

5 Das Programm des Symposiums

Sie werden bemerkt haben, dass ich nicht nur Antworten, sondern auch einige Fragen für Sie hatte; ich verspreche Ihnen aber, dass dies der einzige Programmpunkt des heutigen Tages ist, in dem das so war. Ab jetzt gibt es Antworten:

Von Herrn Loeper zu den regulatorischen Neuerungen; von Herrn Röseler zur Arbeit der European Banking Authority (EBA); von Herrn Vetter eine Replik auf die Welle an Regulierung aus Sicht eines Kreditinstituts. Ein Programmpunkt widmet sich der Risikotragfähigkeit, ein anderer dem Meldewesen – jeweils aus Sicht der Aufsicht und aus Sicht der Kreditwirtschaft. Und am Ende des heutigen Tages freue ich mich, mit vier ausgewiesenen Experten der Finanzbranche und Wissenschaft darüber zu diskutieren, wie viel Harmonisierung dem Finanzsystem gut tut. Frau Wunsch-Weber, Herr Dr. Dunkel, Herr Fitschen und Professor Rudolph werden über Vor- und Nachteile einer europäischen Aufsicht sprechen.

Nun möchte ich Ihnen unseren Moderator für diese Veranstaltung vorstellen, Herrn Otto. Den Namen „Otto“ werden Sie an dieser Stelle in den vergangen Jahren häufiger gehört haben, und trotzdem ist es dieses Mal anders: Wir haben zwar einen neuen Moderator, aber traditionsbewusst wie die Bundesbank ja so ist, bleibt die Moderation im wahrsten Wortsinn in der Familie. Herr Otto: Vielen Dank für Ihre Bereitschaft, dieses Symposium zu moderieren. Da wir uns seit langem kennen, bin ich mir sicher, dass wir alle bei Ihnen heute bestens aufgehoben sind.

Ich wünsche Ihnen allen einen informativen Tag und gute Gespräche am Rande des Symposiums! Herr Otto, Sie haben das Wort.