Die Krise im Euro-Raum: Auswege und Irrwege Ansprache anlässlich des Jahresempfangs der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbank in Nordrhein-Westfalen

1 Einleitung

Sehr geehrter Herr Minister Dr. Walter-Borjans,
sehr geehrter Herr Matysik,
sehr geehrte Vertreter des diplomatischen Korps,
sehr geehrte Damen und Herren.

Ich freue mich, beim heutigen Jahresempfang der Bundesbank-Hauptverwaltung in Nordrhein-Westfalen zu Ihnen zu sprechen.

Lassen Sie mich gleich mit einer sehr guten Nachricht beginnen: Der für Dezember 2012 unter Verweis auf den Maya-Kalender angekündigte Weltuntergang ist glücklicherweise ausgeblieben!

Da regelmäßig von verschiedenen Gruppen der bevorstehende Weltuntergang angekündigt wird und wir diesem Schicksal bisher noch immer entrinnen konnten, bin ich zudem bereits jetzt zuversichtlich, dass es auch 2014 wieder einen Jahresempfang der hiesigen Bundesbank-Hauptverwaltung geben wird.

Ich will jedoch nicht so viel vom nächsten Jahr reden, sondern ohne weitere Umschweife zur heutigen Veranstaltung kommen. Zu Beginn ein Blick zurück: Woher kommen wir und wo stehen wir im Augenblick?

Seit knapp drei Jahren hält die Staatsschuldenkrise Europa in Atem. Begriffe wie Schuldenstandsquote, Schuldentragfähigkeit, preisliche Wettbewerbsfähigkeit, Lohnstückkostendivergenz, Leistungsbilanzungleich¬gewichte, Ratingausblick und reale Abwertung wurden in diesem Zusammenhang prominente Bestandteile der öffentlichen Diskussion. Zuvor wurden solche Begriffe meist nur in Fachkreisen genutzt.

Auch wenn es wenig schmeichelhaft ist: Europa wurde vor allem im vergangenen Jahr häufig vornehmlich mit dem Problem „Staatsschuldenkrise“ assoziiert. Fast bekam man den Eindruck, andere bedeutende Wirtschaftsregionen stünden in Bezug auf den öffentlichen Schuldenstand eindeutig besser da als der Euro-Raum. Dies kann man beim Blick in die Statistik jedoch so nicht behaupten.

Tatsächlich ist der Euro-Raum als Ganzes weniger hoch verschuldet als etwa die USA. Der Schuldenstand der USA hat mit gut 16 Billionen US-Dollar mittlerweile 100% des nominalen amerikanischen Bruttoinlandsprodukts überschritten. Daneben steht in den USA die endgültige Antwort auf die vor wenigen Wochen äußerst drängende Frage, wie man denn die sog. „Fiskalklippe“ sicher umschifft, weiter aus – ein Sturz von der Klippe wurde bislang nur vorläufig abgewendet.

Zum Vergleich: Der Euro-Raum hat eine Schuldenquote von ca. 90%. Japan demgegenüber bewegt sich weit jenseits der 200%, Deutschland liegt bei etwa 81%.

2 Warum steht die EWU im Krisenzentrum?

Wie kann es also vor diesem Hintergrund sein, dass wir im Euro-Raum eine Staatsschuldenkrise haben und andere Länder nicht?

Zur Antwort möchte ich daran erinnern, dass sich die Kreditwürdigkeit eines Landes in der Möglichkeit widerspiegelt, den Kapitalmarkt zur Schuldenaufnahme anzuzapfen. Letztlich sind es hierbei nicht die oft gescholtenen Ratingagenturen oder dubiose Spekulanten, welche die Bonität eines Landes abschließend bewerten, sondern abertausende von Investoren, die Vertrauen in den betroffenen Staat haben und diesem Staat zu bestimmten Konditionen Geld leihen – oder eben auch nicht, falls das Vertrauen fehlt. Anleger in Staatsanleihen sind übrigens weit seltener spekulativ orientiert, als dies in der Öffentlichkeit häufig vermutet wird, sondern größtenteils solide, konservative und risikoscheue Institutionen wie z.B. Pensionsfonds oder Versicherungen.

Die Bonitätsbewertung ist also beileibe keine reine Zahlenübung, die beim Blick auf den staatlichen Schuldenstand endet. Im Gegenteil: Die wahrgenommene Bonität eines Landes ist vielmehr zuallererst eine Einschätzung zu der Frage, ob ein Land den politischen Willen, den rechtlichen und politischen Rahmen, die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit sowie die verwaltungstechnischen Fähigkeiten hat, ausreichend hohe Einnahmen zu generieren. Ausreichend wofür? Nun, unter anderem um Zinszahlungen zeitgerecht leisten und fällige Schulden bedienen oder durch neu aufzunehmende Schulden ersetzen zu können. Glaubwürdigkeit und Vertrauen spielen daher auf dem Markt für Staatsanleihen eine zentrale Rolle.

Je geringer das Vertrauen der Anleger in die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und den politischen Willen eines Landes ist, Schulden zuverlässig zu bedienen, desto höher ist der von dem Land für die Schuldenaufnahme zu zahlende Zins. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen wird deutlich, dass die europäische Staatsschuldenkrise im Kern eine Vertrauenskrise ist.

In den vergangenen Wochen scheint sich die Lage in der Währungsunion etwas entspannt zu haben, zumindest sind die Zinsaufschläge der problemgeplagten Peripherieländer deutlich gesunken, und ein Stück Vertrauen ist offensichtlich zurückgekehrt. Es wäre jedoch voreilig, schon das Ende der Krise auszurufen. Zu tief sitzen die strukturellen Probleme, als dass sie nach recht kurzer Zeit schon behoben wären.

Ein Patentrezept, wie die Schuldenkrise dauerhaft zu bewältigen ist, gibt es nicht. Die Ansichten über den richtigen Weg gehen weit auseinander. Klar ist, dass es einer Vielzahl von Maßnahmen bedarf, um die Krise zu überwinden. Klar dürfte auch sein, dass das Lösen der Krise eher einem Marathonlauf als einem Sprint gleicht.

Blicken wir nun nach vorne. Ich möchte in diesem Zusammenhang vor allem auf zwei Bereiche eingehen: Zum einen auf die nötigen Modifikationen am Rahmenwerk der Europäischen Währungsunion (EWU) und zum anderen auf Aspekte der sich abzeichnenden Bankenunion.

3 Rahmenwerk der Europäischen Währungsunion (EWU): Verhältnis zwischen Haftung und Kontrolle von zentraler Bedeutung

Dass der bisherige Ordnungsrahmen der Europäischen Währungsunion (EWU) Schwachstellen hat, ist angesichts der Staatschuldenkrise offensichtlich. Eine Reform ist daher unumgänglich.

Schaut man sich die im Raum stehenden Vorschläge zur Reform der EWU genauer an, so lassen sich diese insbesondere nach dem Grad der angestrebten Integrationstiefe unterscheiden. Dies betrifft maßgeblich die Frage, auf welcher Ebene über finanz- und wirtschaftspolitische Fragen entschieden wird. Sollen es vor diesem Hintergrund also weiterhin die Mitgliedstaaten sein, die letztlich die Entscheidungen treffen – und dafür auch geradestehen müssen? Oder ist es die europäische Ebene, der diese Rolle zukünftig zufallen soll?

In diesem Zusammenhang gilt: Das Verhältnis von Haftung und Kontrolle ist ein maßgebliches Kriterium, an dem die Vorschläge zur Weiterentwicklung der Währungsunion zu messen sind. Denn das richtige Verhältnis von Entscheidungsfreiheit und Verantwortung in Bezug auf wirtschafts- und finanzpolitische Entscheidungen war und ist entscheidend für die gesamte Statik der Währungsunion.

Die Entwicklungen in den zurückliegenden knapp drei Jahren haben die gemeinschaftliche Haftung aller Mitgliedstaaten für Fehlentwicklungen in einzelnen Ländern deutlich ausgeweitet. Gleichzeitig wurden aber die gemeinschaftlichen Kontrollmöglichkeiten nicht in gleichem Maße verstärkt. Immer noch trifft die nationale Politik letztlich die Entscheidung, obwohl im Zweifelsfall alle anderen für die Folgen mithaften. Das Verhältnis von Haftung und Kontrolle zwischen nationalstaatlicher und europäischer Ebene droht damit aus der Balance zu geraten.

Prinzipiell sind zwei Wege denkbar, Haftung und Kontrolle wieder auszubalancieren und so die Stabilität der Währungsunion dauerhaft zu sichern.

Entweder man wagt den Sprung zu einer echten Fiskalunion und überträgt haushaltspolitische Souveränität auf die europäische Ebene – zumindest in den Fällen, in denen ein Mitgliedstaat nachhaltig gegen die gemeinsamen Regeln oder Auflagen aus Hilfsprogrammen verstößt. Nur in einem solchen Rahmen ist eine umfassende Gemeinschaftshaftung aus stabilitätspolitischer Sicht zu verantworten und auch nur dann, wenn gleichzeitig sichergestellt werden kann, dass dieser Rahmen auch tatsächlich als Stabilitätsunion gelebt wird.

Oder man versucht, der Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten – so wie es die EG-Verträge als Gründungsprinzip der Währungsunion widerspiegeln und wie es weiter geltendes Recht ist – in der Praxis wieder mehr Geltung zu verschaffen. Dann kann die finanzpolitische Entscheidungskompetenz weitgehend bei den Mitgliedsländern verbleiben. Gleichwohl bräuchte man bei diesem Ansatz härtere Regeln, die die Mitgliedstaaten frühzeitig zum Gegensteuern zwingen, wenn sich eine unsolide Finanzpolitik oder gesamtwirtschaftliche Fehlentwicklungen abzeichnen.

Maastricht Plus – also gestärkte Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten – oder eine Fiskalunion mit gemeinschaftlicher Entscheidungshoheit und gemeinschaftlichem Einstehenmüssen für die Folgen: Konsequent umgesetzt würden beide Wege zu einem vernünftigen Gleichgewicht von Haftung und Kontrolle führen.

Die Diskussionen im Laufe des letzten Jahres haben jedoch gezeigt, dass eine klare Richtungsentscheidung der Politik für den einen oder den anderen Weg bis auf Weiteres nicht zu erwarten ist. Ein Mittelweg, also die Gemeinschaftshaftung auszuweiten und gleichzeitig Durchgriffs- und Kontrollrechte klein zu halten, macht die Währungsunion jedoch nicht dauerhaft stabiler.

Während bezüglich des EWU-Rahmenwerks die entscheidende Frage also letztlich noch offen ist, gibt es auf anderem Gebiet rasche Fortschritte, nämlich bei dem Projekt der europäischen Bankenunion. Hiermit komme ich zu meinem zweiten Punkt bei meinem Blick nach vorne.

4 Bankenunion

Ich habe bereits erwähnt, dass die Währungsunion in ihrer bisherigen Form offene Flanken aufweist, die mittelbar zu der gegenwärtigen Krise geführt haben.

Eine dieser offenen Flanken ist das Finanzsystem. Es war ein entscheidender Kanal für länderübergreifende Ansteckungseffekte. Hierdurch haben Fehlentwicklungen in den Bankensystemen einzelner Länder die jeweiligen Staatsfinanzen und schließlich auch die gemeinsame Geldpolitik erheblich belastet.

Es kam zu negativen Rückkopplungen zwischen der Bonität von Banken, Staaten, privaten Haushalten und Unternehmen und damit zu einem Teufelskreis. Dieser muss künftig durchbrochen werden, um die Steuerzahler, die übrigen Mitgliedstaaten und die gemeinsame Geldpolitik besser zu schützen.

Eine Bankenunion, die die genannten Risiken künftig besser im Zaum hält, kann in der Tat ein Stützpfeiler für eine stabile Währungsunion sein.

Eine Bankenunion sollte vor allem einen einheitlichen, hohen Aufsichtsstandard durchsetzen, Entwicklungen und Risiken in den nationalen Bankensystemen transparenter machen und übermäßigen Risiken konsequent entgegentreten. Zudem gilt es, der Tendenz Einhalt zu gebieten, Probleme im Finanzsystem des eigenen Landes zu beschönigen.

Richtig ausgestaltet stärkt die Bankenunion also die Finanzstabilität im Euro-Raum. Sie schließt dann eine offene Flanke der Währungsunion und trägt so dazu bei, diese als Stabilitätsunion zu sichern. Deshalb unterstützt die Bundesbank das Projekt der Bankenunion ausdrücklich.

Eine Bankenunion zu errichten, ist aber eine institutionelle Großbaustelle und sehr komplex. Daher darf dieses Vorhaben – gerade weil es so sinnvoll und wichtig ist – nicht übers Knie gebrochen werden. Gleichzeitig soll eine Bankenunion keine neuen Interessenkonflikte schaffen, die die Geldpolitik von ihrem Hauptziel abbringen könnte, den Geldwert stabil zu halten.

Die Devise auf dem Weg zur Bankenunion muss daher lauten: So zügig vorangehen, wie es die gebotene Sorgfalt erlaubt.

Zu einer Bankenunion gehört die gemeinsame Aufsicht, die nach möglichst hohen einheitlichen Regeln und Standards arbeitet. Zusätzlich muss jedoch auch ein Abwicklungs- und Restrukturierungsmechanismus wesentlicher Bestandteil einer Bankenunion sein.
Falls eine Bank in Schieflage gerät, soll ein solcher Mechanismus sicherstellen, dass in erster Linie die Eigentümer und Gläubiger für ihre Anlageentscheidungen haften, dann ein von den Banken selbst gespeister Fonds und erst in Ausnahmefällen die Steuerzahler des jeweiligen Landes. Eine Gemeinschaftshaftung aller Mitgliedsländer kann es dann nur bei den unmittelbar gemeinschaftlich beaufsichtigten Instituten geben, und dies werden nach derzeitigem Stand vor allem die großen Banken sein.

Die gemeinsame Aufsicht sowie wirkungsvolle Mechanismen, um tatsächlichen Schieflagen effektiv zu begegnen, stehen also im Kern der Überlegungen zur Bankenunion.

Sinnvollerweise muss eine Bankenunion jedoch auch durch weitere regulatorische Maßnahmen flankiert werden. Hierbei denke ich zum einen an eine generell bessere Eigenkapitalunterlegung von Risikopositionen, wie sie mit Basel III bereits beschlossen ist und nun weltweit umgesetzt werden muss.

Zumindest mittelfristig muss jedoch – anders als bisher – auch das Risiko aus Krediten an den Staat mit Eigenkapital unterlegt und begrenzt werden. Nur so kann der Teufelskreis zwischen wankenden Banken und strauchelnden Staaten effektiv durchbrochen werden, anstatt ihn lediglich durch Gemeinschaftshaftung auf die europäische Ebene zu heben.

Zur Bankenunion abschließend noch ein wichtiger Punkt: Sie ist ein in die Zukunft gerichtetes Projekt. Sie kann nicht die aktuelle Krise der Banken in verschiedenen Mitgliedstaaten lösen und soll nicht ihre bilanziellen Altlasten beseitigen. Vor allem soll eine richtig konstruierte Bankenunion das europäische Finanzsystem und damit die Währungsunion dauerhaft widerstandsfähiger gegen neue Fehlentwicklungen und Krisen machen.

Wenn dies gelingt, schützt die Bankenunion die gemeinsame Geldpolitik, die Mitgliedstaaten und ihre Steuerzahler gleichermaßen.

5 Fazit

Um die zurzeit diskutierten Vorschläge zum Bewältigen der Krise der Währungsunion bewerten und nach Auswegen oder Irrwegen unterscheiden zu können, ist eine Frage essenziell: Passen die Vorschläge in einen schlüssigen Ordnungsrahmen, der das Fundament der Währungsunion festigt? Oder höhlen inkonsistente Vorschläge dieses Fundament weiter aus?

Ein entscheidendes Konstruktionsprinzip dieses Fundaments ist die richtige Kombination von Haftung und Kontrolle. Beide müssen gut austariert sein, hieran müssen sich die Vorschläge zum Umbau des EWU-Rahmenwerks messen lassen. Dazu zählt auch die Bankenunion. Richtig ausgestaltet hilft sie, das Fundament der Währungsunion zu stärken und somit ihre Standfestigkeit zu erhöhen.

Ihre Stand- oder besser Stehfähigkeit will ich nun nicht weiter strapazieren. Schließlich gilt insbesondere im Rahmen eines Stehempfangs: Ein Redner soll möglichst das Thema erschöpfen, nicht jedoch die Zuhörer!

Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.