1 Einleitung

Sehr geehrte Damen und Herren,

vielen Dank für die Einladung, heute auf der Barclays Global Outlook Conference zu Ihnen zu sprechen. Karl Popper sagte einmal, dass es ohne freien Gedankentausch keine wirkliche Gedankenfreiheit geben kann. Wir brauchen andere Menschen, um an ihnen unsere Gedanken zu erproben, um herauszufinden, ob unsere Gedanken stichhaltig sind. Die heutige Veranstaltung dient genau diesem Zweck. Insofern freue ich mich, Ihnen im Folgenden meine Einschätzung über die Perspektive der Währungsunion im vierten Jahr der europäischen Staatsschuldenkrise aufzuzeigen.

Inzwischen herrscht in der Euro-Zone weitgehende Einigkeit darüber, dass die immer noch andauernden Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedsländer zu den grundlegenden Ursachen der gegenwärtigen Krise zählen. Dies anzuerkennen ist bereits ein Fortschritt. Doch während sich in der Frage, wie die Krise entstanden ist, offenbar ein Konsens gebildet hat, gehen die Meinungen nach wie vor weit auseinander, wie die Krise zu lösen ist.

Dies erscheint auf den ersten Blick paradox. Denn wenn tatsächlich Einvernehmen darüber herrscht, dass die Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit eine wesentliche Voraussetzung zur Überwindung der Krise ist, warum weichen dann die Ansätze zur Lösung der Probleme des Euro-Raums derart stark voneinander ab? Ich werde in meinen Ausführungen versuchen darzulegen, dass diese Meinungsunterschiede ihren Ursprung vor allem in dem ständigen Tauziehen zwischen zwei miteinander konkurrierenden Zielen haben: auf der einen Seite das Ziel der Effizienz, die insbesondere durch die richtigen Anreize gefördert wird, und auf der anderen Seite Verteilungsziele.

Oder, um es noch deutlicher auszudrücken: Einerseits geht es darum, wie der Wachstumsmotor der Währungsunion repariert werden soll und wie er künftig zuverlässiger funktionieren kann. Andererseits geht es darum, wer für die Kosten aufkommt – und zwar für vergangene und für künftige Belastungen gleichermaßen.

Ich möchte dabei die Sorgen über den Umfang dieser Belastungen sowie die sozialen und politischen Kosten, die mit ihnen einhergehen, alles andere als geringschätzen. Vielmehr möchte ich betonen, dass Forderungen nach mehr Verteilungsgerechtigkeit und Umverteilung ohne eine Stärkung der Wachstumskräfte ins Leere laufen – weil es nämlich viel weniger zum Verteilen geben wird, wenn die Währungsunion kein solides Fundament erhält, um in Zukunft besser funktionieren zu können.

2 Zielkonflikt zwischen soliden Anreizen und Lastenverteilung

Der Zielkonflikt zwischen Gerechtigkeit und Effizienz steht im Zentrum der Debatte auf nationaler Ebene. So werden in den Peripherieländern der Euro-Zone Arbeitsmarktreformen, mit denen Zugangsbeschränkungen abgebaut und dadurch die Beschäftigung gefördert werden sollen, von den Beschäftigten infrage gestellt. Denn sie befürchten einen Abwärtsdruck auf ihre Löhne und ein höheres Entlassungsrisiko.

Der Konflikt liegt auch der Diskussion auf europäischer Ebene zugrunde. Einerseits sollen Anreize und Kontrollen verstärkt werden, um die Risiken zu begrenzen. Andererseits gibt es das Bestreben, die großen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Lasten durch eine Vergemeinschaftung der Risiken zu verteilen. Ein solches Tauziehen zwischen soliden Anreizen einerseits und einem größeren Lastenausgleich andererseits gab es in der Debatte über die Ausgestaltung der Rettungsmechanismen, in der Diskussion über die Einführung von Eurobonds sowie in der Auseinandersetzung über eine echte Fiskalunion – und es kennzeichnet auch den gegenwärtigen Diskurs über die Errichtung einer Bankenunion.

Auch die Debatte um die Einführung einer Finanztransaktionssteuer folgt diesem Muster. Die zugrundeliegende Idee ist, den Finanzsektor an den Kosten der Krise zu beteiligen. Die Einführung der Steuer ist grundsätzlich beschlossen, die nicht beabsichtigten Nebenwirkungen können aber erheblich sein. In der derzeit vorgesehenen Ausgestaltung würde die Steuer auch besicherte Geldmarktgeschäfte, die sogenannten Repo-Geschäfte, erfassen und den Repo-Markt erheblich beeinträchtigen. Der Repo-Markt hat aber eine zentrale Rolle für den Liquiditätsausgleich zwischen den Geschäftsbanken. Funktioniert er nicht richtig, besteht die Gefahr, dass sich die entsprechenden Geschäfte auf das Eurosystem verlagern. Die Zentralbanken blieben dann auch über die Krise hinaus massiv in den Liquiditätsausgleich zwischen den Banken involviert. Auch hier ist es daher wichtig, beim Versuch, Gerechtigkeit herzustellen, die ökonomischen Anreize im Blick zu behalten.

Ein weiteres Beispiel für dieses Tauziehen zwischen soliden Anreizen und der Lastenverteilung ist die Diskussion über die Rolle Deutschlands bei der Neuausrichtung des Euro-Raums. Kommentatoren wie Martin Wolf und Wissenschaftler wie Paul Krugman haben vorgeschlagen, Deutschland solle einen Beitrag zur gesamtwirtschaftlichen Anpassung leisten, indem wir unsere Wettbewerbsfähigkeit verringern – etwa durch kräftige Lohnanstiege, die oberhalb des Wachstums der Produktivität liegen. Dahinter verbirgt sich der Gedanke, dass Wettbewerbsfähigkeit relativ ist: Der Verlust des einen Landes ist der Gewinn des anderen.

Berechnungen der Bundesbank zufolge wären die Ergebnisse einer solchen Politik jedoch vermutlich enttäuschend. So haben wir eine zusätzliche Lohnsteigerung von 2 Prozentpunkten über dem zu erwartenden Tarifabschluss in Deutschland unterstellt und anschließend mit unseren statistischen Modellen berechnet, welchen Effekt ein solcher Anstieg auf die Exporte der Peripherieländer des Euro-Raums hätte. Aufgrund der Struktur der Handelsströme zwischen Deutschland und dem südlichen Europa wären die Auswirkungen nahezu gleich null. Lediglich Irland könnte mit einem moderaten Zuwachs rechnen. Die deutsche Wirtschaft würde allerdings einen Rückschlag erleiden. Je nach Modell würden die Beschäftigung hierzulande letztlich um nicht weniger als 1 % und die Produktion um ¾ % zurückgehen. Beim Abbau makroökonomischer Ungleichgewichte wäre eine Lastenteilung durch Lohnerhöhungen in Deutschland wahrlich nicht zielführend. Ebenso wenig zielführend wären neue Konjunkturprogramme.

In einer globalisierten Wirtschaft ist jeder Versuch, ein europäisches Land vor Wettbewerb zu schützen, indem man die Wettbewerbsfähigkeit eines anderen Landes mindert, zum Scheitern verurteilt. Eine dauerhafte Lösung der Krise ist nur möglich, wenn man sich die Marktkräfte zunutze macht, nicht, indem man sie ausschaltet. Dies gilt nicht nur für den Euro-Raum, sondern für die Europäische Union insgesamt.

Die Marktkräfte zum Wohle Europas einzusetzen bedeutet konkret, aus dem wichtigsten Katalysator von Wettbewerb und Wachstum das Beste herauszuholen. Die durch den Binnenmarkt bereits erzielten Vorteile könnten sogar noch übertroffen werden, wenn der gemeinsame Markt stärker an die Erfordernisse des digitalen Zeitalters angepasst und auf die gesamte Palette der in der Europäischen Union verfügbaren Dienstleistungen ausgedehnt würde. In seinem Bericht an die Europäische Kommission^[1] schätzte der damalige EU-Kommissar Mario Monti die potenziellen Wachstumseffekte der Schaffung eines digitalen Binnenmarktes auf rund 4 %. Dies entspricht den Zugewinnen, die seit 1993 erzielt wurden.

Weitere Vorteile würden sich aus einer Verringerung der Vielzahl von Ausnahmeregelungen im Binnenmarkt für Dienstleistungen ergeben. Auch ohne die größte Wirtschaftskrise in der europäischen Nachkriegsgeschichte wäre es fahrlässig, diese Möglichkeiten ungenutzt zu lassen. Unter den gegebenen Umständen ist es erst recht geboten, das Potenzial des Binnenmarkts voll auszuschöpfen.

Reformen auf diesem Gebiet könnten auch der Währungsunion einen dringend benötigten Schub verleihen. In anderen Bereichen sind schon erste Fortschritte erkennbar. So ist der Prozess der gesamtwirtschaftlichen Anpassung durch Strukturreformen bereits weit vorangeschritten. Die Leistungsbilanzdefizite in Griechenland, Spanien, Portugal und Italien sind rückläufig, und Irland weist einen Überschuss aus. Was dabei aber noch wichtiger ist: Die Anpassung basiert nicht nur auf sinkenden Importen, sondern auch auf steigenden Exporten.

Der Weg der Strukturreformen ist ganz offensichtlich sehr steinig und steil. Doch dieser Weg wird uns in die richtige Richtung führen, und es ist mein dringender Rat, von diesem Kurs nicht abzuweichen.

3 Dem Haftungsprinzip in der Währungsunion Geltung verschaffen

Die Kräfte des Marktes durch Strukturreformen zu nutzen ist die richtige Strategie, um die Wettbewerbsfähigkeit auf nationaler Ebene wiederzuerlangen. Entsprechend bin ich davon überzeugt, dass eine Wiederherstellung der Marktmechanismen, soweit sie im bisherigen Verlauf beeinträchtigt worden sind, von entscheidender Bedeutung ist, um den institutionellen Rahmen des Euro-Raums zu stärken.

Ein konstitutives Element jeder funktionierenden Marktwirtschaft ist das Prinzip der Haftung. Oder um es mit Walter Eucken zu sagen: „Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen“^[2]. Für zwei der größten Wirtschaftsakteure in der Währungsunion gilt dieser Grundsatz allerdings nur eingeschränkt. Denn wenn Banken und Staaten a priori als systemrelevant eingestuft werden, weil Störungen an einer dieser Fronten die Finanzstabilität gefährden, verheißt das für die zukünftige Stabilität der Währungsunion nichts Gutes. Ein Rahmen, in dem zwei der größten Marktteilnehmer zumindest teilweise von der disziplinierenden Wirkung der Marktkräfte ausgenommen sind, kann künftigen Fehlentwicklungen Tür und Tor öffnen und ist alles andere als robust. Wenn wir die Währungsunion auf eine solidere Grundlage stellen wollen, müssen wir diese Schwachstellen dringend beseitigen. Und da beide Probleme so eng miteinander verwoben sind, dürfte jeder Versuch, sie getrennt voneinander anzugehen, zu kurz greifen.

Lassen Sie mich zunächst einen Schritt zurückgehen und die Frage beleuchten, warum sich die enge Verflechtung zwischen Banken und Staaten in dieser Krise als so problematisch erwiesen hat. Wenn viele Banken gleichzeitig in Schwierigkeiten geraten, etwa weil eine große Vermögensblase platzt, dann gefährdet dies die Stabilität des gesamten Finanzsystems. Der Regierung bleibt dann oftmals keine andere Wahl als einzugreifen, wenn sie einen Einbruch der Realwirtschaft verhindern will. Eine solche Rettungsmaßnahme belohnt jedoch das Eingehen übermäßiger Risiken und kann die Staatsfinanzen enorm belasten. Genau dies ist zum Beispiel in Irland geschehen, wo die notwendigen Maßnahmen zur Stützung des Finanzsystems das irische Defizit im Jahr 2010 auf über 30 % des BIP steigen ließen. Umgekehrt können unsolide Staatshaushalte die Banken destabilisieren, und zwar direkt über deren Engagement in Staatsanleihen und indirekt über eine Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Bedingungen.

Um den Euro-Raum stabiler zu machen, kommt es daher entscheidend darauf an, die Verflechtungen zwischen Banken und Staaten deutlich zu lockern. Eine Bankenunion kann ein großer Schritt in diese Richtung sein. Aber nochmals: Es gilt auch hier, die disziplinierende Wirkung der Marktkräfte zu nutzen anstatt sie zunichte zu machen. Dazu gehören ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus und ein glaubwürdiges Abwicklungsregime mit einer weitreichenden Beteiligung der Bankgläubiger. Notwendig ist aber auch eine Begrenzung der Ansteckungseffekte zwischen Banken und Staaten durch die Festlegung von Obergrenzen für das Engagement in Schuldtiteln einzelner Staaten sowie eine adäquate Risikogewichtung von Staatsanleihen in den Bilanzen der Banken.

Lassen Sie mich den zweiten Punkt etwas näher ausführen. Um das Risiko von Bankenrettungen für die Steuerzahler möglichst gering zu halten, müssen vor allem Eigentümer und Investoren die Verluste der Banken tragen. Implizite Garantien darf es nicht mehr geben. Bei der Verteilung der Verluste ist eine klare Haftungsreihenfolge einzuhalten: Zuerst sind die Eigentümer und dann alle Gläubiger nach einer vorab festgelegten Hierarchie heranzuziehen. Wie diese Gläubigerhierarchie im Detail aussehen sollte, wurde gestern von den europäischen Finanzministern diskutiert. Wenn der Steuerzahler wirklich wirksam vor Belastungen geschützt werden soll, darf es keine zu umfangreichen Ausnahmeregeln geben. Vor allem muss eine Mindestanforderung aus Eigenmitteln und bail-in-fähigen Verbindlichkeiten sichergestellt werden. Ausnahmeregelungen dürfen nicht die Verlusttragfähigkeit untergraben. Dass weiterhin der Schutz von Einlagen unter 100 000 Euro außer Frage steht, begrüße ich ausdrücklich.

Außerdem müssen Staatsanleihen eine adäquate Risikogewichtung erhalten und mit ausreichend Eigenkapital unterlegt werden, wie dies bereits bei Unternehmensanleihen der Fall ist. Damit werden zwei Ziele verfolgt: Erstens soll dies Anreize zu einer künstlich erhöhten Nachfrage nach Staatsanleihen vermeiden und somit die Aufschläge stärker mit dem zugrunde liegenden Risiko in Einklang bringen. Dies würde auch ein disziplinierendes Signal an die jeweilige Regierung aussenden. Und zweitens würde die Widerstandsfähigkeit der Banken im Falle von Marktturbulenzen gestärkt. Laut dem früheren Chefvolkswirt des IWF, Kenneth Rogoff, stellt eine adäquate Risikogewichtung von Staatsanleihen sogar eine weitaus effektivere Schuldenbremse dar als der im Fiskalpakt vorgesehene Mechanismus. Darüber hinaus sollten Obergrenzen für das Engagement der Banken gegenüber einzelnen staatlichen Gläubigern festgelegt werden, wie dies bereits bei privaten Gläubigern der Fall ist. Eine solche Maßnahme erscheint mir besonders wichtig, um die systemische Bedeutung einzelner Staaten zu verringern.

Eine Bankenunion wird vor allem dann zur Finanzstabilität beitragen, wenn sie so ausgestaltet ist, dass sie für alle Beteiligten solide Anreize setzt. Dies gilt nicht nur für künftige, sondern auch für bereits eingetretene Risiken. Schließlich beinhaltet eine Bankenunion auch einen Versicherungsmechanismus. Und wie bei jeder Versicherung können nur solche Verluste und Schäden abgedeckt werden, die nicht schon vor Abschluss bekannt waren. Daher müssen „Altlasten“ – also jene Risiken, die sich in der Verantwortung nationaler Aufsichtsbehörden ergeben haben – auch von den jeweiligen Mitgliedstaaten getragen werden. Alles andere wäre gleichbedeutend mit einer staatlichen Transferzahlung.

Nun mag es sein, dass solche Transferzahlungen als wünschenswert oder gar als notwendig erachtet werden. Dann sollten sie aber auch über die nationalen Haushalte und mit Zustimmung der nationalen Parlamente erfolgen und nicht unter dem Deckmantel einer Bankenunion – die dann gleich zu Beginn mit einer schweren Hypothek belastet wäre – oder über die Zentralbanken. Bei solchen Transferzahlungen ist die richtige Abfolge der Vorgehensweise von entscheidender Bedeutung. Wir dürfen am Ende nicht in eine Situation geraten, in der die Risiken aus den Bankbilanzen zügig vergemeinschaftet werden, während ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus nur langsam und erst am Horizont in Sicht kommt.

Es ist also äußerst wichtig, die Funktionsfähigkeit des einheitlichen Aufsichtsmechanismus sowie eines gemeinsamen Restrukturierungs- und Abwicklungsregimes herzustellen. Dabei sind noch einige konzeptionelle Fragen offen: Wie verfahren wir mit den zehn EU-Mitgliedstaaten, die nicht dem Euro-Raum angehören? Wie stellen wir eine wirksame Trennung zwischen Geldpolitik und Bankenaufsicht sicher? Der Teufel steckt – wie immer – auch in diesem Fall im Detail.

Ich bin der festen Überzeugung, dass Europa dieses Projekt zum Erfolg führen muss und dass es sich dabei keinen holprigen Start leisten kann. Die Bankenunion ist keine schnelle Lösung für die aktuelle Krise, sie ist kein „quick fix“. Aber sie kann sehr wohl ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zu einer stabileren und erfolgreicheren Währungsunion sein und ist somit wichtig für die Wiederherstellung des Vertrauens im Euro-Gebiet.

4 Schluss

Die europäische Schuldenkrise befindet sich mittlerweile in ihrem vierten Jahr und wird uns alle noch eine Zeit lang beschäftigen. Aber vor allem im Hinblick auf die gesamtwirtschaftliche Neuausrichtung des Euro-Währungsgebiets gibt es zahlreiche Anzeichen für einen Silberstreif am Horizont. Die Wiederherstellung von Marktmechanismen durch Strukturreformen beginnt sich auf nationaler Ebene auszuzahlen. Dieser Ansatz sollte uns auch bei der Beseitigung der verbleibenden Schwachstellen in der Architektur des Euro-Raums als Richtschnur dienen. Dabei ist es von zentraler Bedeutung, dem Haftungsprinzip wieder Geltung zu verschaffen, um die negative Rückkopplung zwischen Banken und Staaten zu unterbinden. Diese Aufgabe ist schwierig, oftmals mühsam und zuweilen ernüchternd. Aber ich bin fest davon überzeugt, dass wir sie bewältigen können und dass die besten Tage des Euro noch vor uns liegen. Eines stabilen Euro, wie ich betonen möchte.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Fußnoten:

1. Mario Monti (2010): A New Strategy for the Single Market
2. Walter Eucken (1952): Grundsätze der Wirtschaftspolitik