Ist Eigenkapital eine Allzweckwaffe für die Bankenregulierung? Das Beispiel der regulatorischen Behandlung von Staatsschulden Rede an der Columbia University

1 Einleitung

Sehr geehrte Damen und Herren,

vielen Dank für die Gelegenheit, an der Columbia University zu sprechen. Ich freue mich sehr, heute wieder hier sein zu dürfen. Ich war bereits vor drei Jahren an der Columbia University und habe meine Gespräche mit den Studenten noch in guter Erinnerung. Ein solches akademisches Umfeld ist stets inspirierend.

Bei meinem letzten Besuch im November 2012 habe ich über die Krise im Euro-Raum gesprochen. Damals war das Thema eine gute Wahl. Seitdem hat sich in Europa in puncto Regulierungs- und Aufsichtsreformen viel getan. Die Schaffung der Europäischen Bankenunion ist ein gutes Beispiel dafür. Durch sie soll die europäische Aufsicht eine supranationale Perspektive erhalten. Am 4. November 2014 nahm der einheitliche Aufsichtsmechanismus seine Arbeit auf, und der einheitliche Abwicklungsmechanismus wird in weniger als einem Monat folgen. Hierbei hat die Europäische Zentralbank – in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden – die Aufsicht über die rund 120 größten Banken des Euro-Raums übernommen. Auf diese Banken entfallen mehr als 85 % der aggregierten Bilanzsumme des europäischen Bankensektors, sodass die EZB zu einer der größten Bankaufsichtsbehörden der Welt wurde. Die Bundesbank unterstützt diese Entwicklung ausdrücklich.

Meine Damen und Herren, ein berühmter Absolvent der Columbia University, Theodore Roosevelt, sagte einmal: "Im Augenblick der Entscheidung, ist das Beste, das Sie tun können, das Richtige zu tun. Das Nächstbeste ist, das Falsche zu tun, und das Schlimmste, das Sie tun können, ist, nichts zu tun."

Für die Regulierungsbehörden stellte die Krise definitiv den Augenblick der Entscheidung dar. Und man kann uns gewiss nicht vorwerfen, dass wir nichts getan hätten. Die Zeit wird zeigen, ob wir das Beste – d. h. das Richtige – getan haben. Ich für meinen Teil bin davon überzeugt, dass wir viele Dinge getan haben, die sinnvoll und richtig waren. 

2 Unterschiedliche Traditionen, aber ...

Einer der ersten Gedanken, die einem in den Sinn kommen, wenn man an die Finanzkrise denkt, ist wahrscheinlich der, dass die Widerstandsfähigkeit der Banken erhöht werden muss; und hierfür ist eine Stärkung der Kapitalbasis unerlässlich. Ich werde auf diesen Punkt später zurückkommen.

Wenn wir über Kapital und Kredite reden, wird recht offenkundig, dass in den Vereinigten Staaten und Europa unterschiedliche Traditionen vorherrschen: Während die Finanzierung in Europa – mit Ausnahme Großbritanniens – immer noch vornehmlich bankbasiert ist, ist sie in den USA traditionell wesentlich stärker marktbasiert. Volkswirte diskutieren seit Jahrzehnten, wenn nicht gar Jahrhunderten darüber, welches System besser ist.[1]

Dies ist weder der richtige Zeitpunkt noch der richtige Ort, die gesamte Diskussion über die Vor- und Nachteile der jeweiligen Systeme noch einmal Revue passieren zu lassen. Erlauben Sie mir jedoch, auf einige wichtige Punkte der Debatte einzugehen. Empirische Belege deuten darauf hin, dass marktbasierte Systeme aufgrund der stärkeren Preisausschläge der Vermögenswerte prozyklischer reagieren als bankgestützte Volkswirtschaften.[2] Aber auch bankbasierte Systeme unterliegen der Prozyklizität. Eine von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich durchgeführte Studie hat ergeben, dass bankbasierte Systeme die Auswirkungen von Konjunkturschwankungen wirksamer abfedern können, während sich marktgestützte Volkswirtschaften schneller von Krisen erholen.[3]

Ungeachtet der Vor- und Nachteile beider Systeme bin ich der festen Überzeugung, dass sich die Frage der richtigen Finanzierungsquelle nicht mit "entweder … oder" beantworten lässt, sondern die Antwort "sowohl … als auch" lauten muss. Letztlich läuft es auf das unbestrittene Argument der Diversifizierung hinaus. Und die Antwort hängt stark vom jeweiligen Umfeld ab. In Europa spiegelt das bankbasierte System die Unternehmensstruktur der Wirtschaft wider, denn es gibt viele kleine und mittelständische Unternehmen, die sogenannten KMUs. Und ebenso wie in den Vereinigten Staaten bevorzugen KMUs meist eine bankbasierte Finanzierung, wenn auch nur aus dem Zwang heraus, dass der Zugang zur Marktfinanzierung für KMUs mit Hemmnissen verbunden ist.

Vor diesem Hintergrund begrüße ich die Bemühungen der Europäischen Kommission sehr, eine europäische Kapitalmarktunion zu schaffen. Durch erleichterte Zugangsbedingungen zum Kapitalmarkt für kleine und mittlere Unternehmen  könnten wir ihnen eine weitere Finanzierungsquelle eröffnen. Um eines ganz klar zu sagen: Bezugnehmend auf das, was ich zuvor zu "entweder … oder" gesagt habe, besteht das Ziel der europäischen Kapitalmarktunion nicht darin, die bankbasierte Finanzierung abzuschaffen, sondern darin, sie durch eine kapitalmarktgestützte Finanzierung zu ergänzen. Und insbesondere in Europa gibt es hierfür reichlich Spielraum. Denn gemessen am BIP macht der europäische Aktienmarkt nur 60 % des US-Aktienmarkts aus. Ähnliches gilt für den europäischen Markt für Wagniskapital, der sich auf lediglich 20 % des US-Marktes beläuft; für Verbriefungen ist der Prozentsatz sogar noch geringer.[4]

3 … Kapital zählt: Regulierungsreform nach der Finanzkrise

Wenngleich wir unterschiedliche Finanzsysteme vertreten, ist doch ein Punkt für beide Systeme von wesentlicher Bedeutung: Für die Gewährleistung starker Banken und der Finanzstabilität ist Kapital eine zentrale Ausgangsbasis. Widerstandsfähige Kapitalmärkte brauchen widerstandsfähige Banken als Hauptakteure des Finanzsystems. Und widerstandsfähige Banken benötigen Kapital – genauer gesagt Eigenkapital – um negative Schocks abzufedern. Und an dieser Stelle kommt die Regulierung ins Spiel.

Eine der wichtigsten Lektionen aus der Finanzkrise war die, dass die Vorschriften für das Bankensystem unzureichend waren. Eine überzogene Risikobereitschaft, eine unzureichende Verlustabsorptionsfähigkeit und Banken, die als "too big to fail" galten, waren nur einige der Probleme, die zur Krise geführt haben.

In den sieben Jahren seit dem Zusammenbruch von Lehman Brothers wurden erhebliche Fortschritte bei der Bankenregulierung erzielt. Die wichtigste Regulierungsmaßnahme war die Basel-III-Rahmenvereinbarung, im Zuge derer strengere Kapitalanforderungen und neue Liquiditätsvorschriften eingeführt wurden. In der EU stellen die Eigenkapitalrichtlinie (CRD IV) und die Eigenkapitalverordnung (CRR) eine harmonisierte Umsetzung von Basel III in allen Mitgliedstaaten sicher.

Nach der vollständigen Umsetzung von Basel III im Jahr 2019 werden die regulatorischen Eigenkapitalanforderungen erheblich höher und die Kapitalqualität wesentlich besser als unter Basel II sein, und ich bin sicher, dass wir ein viel stabileres Finanzsystem als zuvor haben werden. Die Rechnung ist recht simpel: Mehr Eigenkapital, das Verluste ausgleichen kann, macht Banken sicherer. Mehr Eigenkapital stärkt zudem das Interesse der Bankeigentümer an einem guten Risikomanagement und verringert andererseits die potenziellen Verluste von Gläubigern bei einem Ausfall der Bank. 

4 Kapital ist kein Allheilmittel – das Beispiel der Regulierung von Staatsschuldtiteln

Doch reichen höhere Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen aus? Natürlich nicht. Deshalb wurden als Reaktion auf die Finanzkrise neben Basel III viele andere Regulierungsprojekte in Angriff genommen. Lassen Sie mich ein Beispiel anführen, das die Grenzen des Kapitals als Allzweckwaffe meines Erachtens besonders gut verdeutlicht: die Regulierung von Forderungen gegenüber staatlichen Schuldnern.

Ein Problem, das leider im Zuge der europäischen Staatsschuldenkrise zutage trat, war die enge Verknüpfung von Staaten und Banken. Unter dem aktuellen Regime müssen Banken – anders als bei allen anderen Ausleihungen – kein Kapital für Risiken vorhalten, die mit Krediten an Staaten zusammenhängen. Dabei wird die Annahme zugrunde gelegt, dass Ausleihungen an Staaten risikolos sind, weil Staaten nicht ausfallen können; daher sind auch keine Kapitalpuffer erforderlich.

All jene, die das Argument der Risikolosigkeit von Staatsanleihen nicht so recht überzeugte, sahen ihre Zweifel durch die Staatsschuldenkrise in Europa bestätigt. Es hat sich erwiesen, dass wir die Annahme, dass Kredite an Staaten risikolos sind, überdenken müssen. Tatsächlich handelt es sich beim Länderrisiko um ein Klumpenrisiko, weil der Ausfall eines Staates als Einzelschuldner durchaus zu einer Bankeninsolvenz führen kann. Angesichts des Volumens der von einigen Banken gehaltenen heimischen Staatsanleihen – das mitunter deren Eigenkapital übersteigt – kann eine etwaige Restrukturierung von Staatsschulden sehr wohl das nationale Bankensystem als Ganzes gefährden.

Eine Änderung der Vorschriften erscheint daher zwingend geboten. Müssten Banken Kapital für die Risiken aus ihren Staatsanleiheportfolios vorhalten, wären sie widerstandsfähiger gegen fiskalischen Stress. Gleichzeitig hätten sie weniger Anreiz, Staatsanleihen in großem Umfang zu kaufen, wenn diese nicht mehr bevorzugt behandelt würden. Darüber hinaus kann dies auch Anreize für die Regierungen schaffen, ihre Schulden abzubauen.[5]

Und das bringt uns zum zweiten Punkt: Kapital allein reicht einfach nicht aus. Ein entscheidendes Instrument des Risikomanagements ist die Diversifizierung – wie in den 2014 veröffentlichten Baseler Großkreditvorschriften festgelegt, die ab dem 1. Januar 2019 in Kraft treten. Obergrenzen für Großkredite verhindern, dass Banken ein übermäßig hohes Engagement gegenüber einem einzelnen Schuldner eingehen und damit dem Risiko der Insolvenz dieses Schuldners ausgesetzt sind. Die aktuellen Vorschriften beschränken sich auf private Kreditnehmer und gelten nicht für Staatsanleihen. Für mich ist es wichtig, dass diese Vorzugsbehandlung beendet wird und gleiche Bedingungen für private und staatliche Kreditnehmer geschaffen werden. Es ist daher erforderlich, eine Obergrenze für Ausleihungen an einzelne Staaten einzuführen.

Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang eines ganz klar sagen: Meines Erachtens gibt es derzeit kein wirtschaftliches Argument, weshalb Banken die Hauptfinanzierungsquelle von Staaten sein sollten. Anders als bei der Kundenbeziehung zu privaten Kreditnehmern – bei denen Banken erhebliche Informationsvorteile im Vergleich zu anderen Gläubigern haben – gibt es keine privilegierten Informationen über die Schulden eines Landes. Nach meinem Dafürhalten gibt es folglich auch keinen Grund, weshalb die Finanzierung von Staaten nicht hauptsächlich Sache der Kapitalmärkte sein sollte.

Ich begrüße daher die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft sehr, sich mit dieser Thematik zu befassen: Im Sommer haben die Finanzminister und die Zentralbankpräsidenten der G 7 die regulatorische Behandlung von Forderungen an Staaten als wichtiges Thema identifiziert, das in Angriff genommen werden muss.

Auch der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht befasst sich seit fast einem Jahr mit der Behandlung von Staatsanleihen. Die folgenden Punkte sind meiner Meinung nach von entscheidender Bedeutung, und ich hoffe, dass sie nächstes Jahr vom Ausschuss angegangen werden [6]:

  • Erstens sollten die Regelungen für Großkredite, wie bereits erläutert, auch auf Staatsanleihen Anwendung finden.

  • Zweitens sollte die Nullgewichtung von Forderungen gegenüber Staaten durch risikoadäquate Gewichtungen ersetzt werden, die einer sorgfältigen Kalibrierung bedürfen. Zudem ist eine angemessene Übergangsperiode vorzusehen.

  • Drittens – und das ist meines Erachtens ebenso wichtig – muss die Regulierung der Forderungen gegenüber Staaten für alle Kreditinstitute einheitlich sein.

Wenn wir eine Regulierung erreichen, die diese drei Punkte umfasst, sehe ich vier wesentliche Vorteile. Erstens: Wenn für Staatsanleihen risikoadäquate Kapitalanforderungen gelten, müssten die Banken den unterschiedlichen Risikoprofilen der einzelnen Staaten stärker Rechnung tragen. Zweitens: Länder, die ihren Haushalt in untragbarer Weise belasten, müssten Risikoprämien zahlen – dies ist die sogenannte disziplinierende Kraft der Finanzmärkte. Drittens: Eine Anwendung der Großkreditvorschriften auf Staatsanleihen würde die Banken daran hindern, übermäßig hohe Engagements gegenüber einem einzelnen Kreditnehmer einzugehen. Damit verbunden ist der vierte und letzte Vorteil – der für mich als Bankenaufseher von großer Bedeutung ist – und der darin besteht, dass eine Umstrukturierung von Staatsschulden nicht mehr das gesamte Finanzsystem eines Nationalstaats und womöglich anderer Staaten gefährden würde.

Die regulatorische Behandlung staatlicher Schuldtitel ist ein Thema, dem wir in nächster Zeit dringend unsere Aufmerksamkeit widmen müssen. Ich bin vorsichtig optimistisch, dass wir im Baseler Ausschuss zu einer transatlantischen Lösung gelangen werden. In diesem Zusammenhang kann ich nicht oft genug betonen, dass bei jedem regulatorischen Projekt – sei es Basel III oder die jetzt anstehende Regulierung der Forderungen an Staaten – eine internationale Zusammenarbeit dringend geboten ist: Wenn wir unsere Regulierungsansätze nicht koordinieren, schaffen wir ein fragmentiertes Finanzsystem mit diversen Möglichkeiten der Aufsichtsarbitrage. Das kann nicht unser Ziel sein, und wir müssen dieser Versuchung widerstehen.

Letztlich haben wir alle dasselbe Ziel: ein stabiles Finanzsystem – natürlich auf nationaler Ebene. Aber dies ist auch auf globaler Ebene wichtig. Denn die letzten Jahre haben uns gelehrt, dass Finanzkrisen nicht an nationalen Grenzen Halt machen. Im Euro-Raum haben wir am eigenen Leib erfahren, dass die Instabilität selbst kleiner Mitgliedstaaten den Fortbestand der gesamten Europäischen Währungsunion gefährden kann.

Gestatten Sie mir, ein paar Worte zum gestrigen Beschluss des EZB-Rats zu äußern. Das Wichtigste zuerst: Die vorgelegten makroökonomischen Projektionen der Experten des Eurosystems geben keinerlei Anlass, sich Sorgen über die Entwicklung der Wirtschaft des Euro-Raums zu machen. Sie bestätigen vielmehr die Einschätzung, dass der starke Einbruch der Energiepreise die Erholung der Wirtschaft im Euro-Gebiet unterstützt. Die niedrigeren Energiepreise erklären auch weitgehend die erwartete Entwicklung der Verbraucherpreisinflation.

Offenkundig wird die von den Experten des Eurosystems prognostizierte Inflation das Preisstabilitätsziel des EZB-Rats 2016 und vermutlich auch 2017 verfehlen. Das sollten wir nicht einfach abtun. Doch angesichts der herausragenden Rolle, die der Rückgang der Energiepreise bei der Teuerung im Euro-Raum spielt, und der umfangreichen geldpolitischen Maßnahmen, die bereits ergriffen wurden – und unter Umständen selbst Risiken und Nebenwirkungen haben – bin ich nicht wirklich überzeugt, dass eine weitere Lockerung der monetären Bedingungen erforderlich war.   

5 Fazit

Meine Damen und Herren, seit dem Ausbruch der Finanzkrise haben die Regulierungsbehörden viel getan und sind somit der Anweisung von Theodore Roosevelt gefolgt. Sie erinnern sich? "Im Augenblick der Entscheidung, ist das Beste, das Sie tun können, das Richtige zu tun. Das Nächstbeste ist, das Falsche zu tun, und das Schlimmste, das Sie tun können, ist, nichts zu tun." Und ich glaube, nichts zu tun und zu erwarten, dass sich die Märkte von selbst erholen, wäre keine Option gewesen.

Ich bin überzeugt, dass das Finanzsystem heute sicherer und widerstandsfähiger ist als vor dem Zusammenbruch von Lehman. Ich möchte nicht leugnen, dass eine strengere Regulierung höhere Kosten für Banken mit sich bringen kann. Doch gemessen an der Belastung, die Finanzkrisen der Gesellschaft aufbürden, halte ich diese Kosten für durchaus gerechtfertigt.

Die nach der Krise eingeleiteten Reformen sind weitgehend abgeschlossen, aber einige Regulierungsprojekte stehen noch auf der Agenda. Ich empfehle dringend, die Basel-III-Regulierungsmaßnahmen bis Ende 2016 abzuschließen und ihnen anschließend die Zeit zu geben, ihre Wirkung zu entfalten. Die Regulierung der Forderungen an Staaten ist ein Paradebeispiel für ein noch offenes Regulierungsprojekt. Aber selbst wenn wir bei diesem Thema eine Einigung erzielen, wird die Reform der Regulierung damit nicht abgeschlossen sein, denn das Finanzsystem entwickelt sich ständig weiter und die Regulierung muss Schritt halten. Das bedeutet, dass wir auch hier dem Rat von Theodore Roosevelt folgen sollten, der einst sagte: "Handele. Nutze die Gunst der Stunde. Der Mensch war nie dazu bestimmt, eine Auster zu werden."

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

Fußnoten:

  1. Levine, Bank-based or market-based financial systems: which is better?, in: Journal of Financial Intermediation 11 (4), 2002, S. 398-428.

  2. T. Adrian und H. S. Shin, Liquidity and leverage, in: Journal of Financial Intermediation, Bd. 19 (3), 2010, S. 418-437.

  3. L. Gambacorta, J. Yang, und K. Tsatsaronis, Financial structure and growth, BIS Quarterly Review, März 2014, S. 21-35.

  4. Bank of England, A European Capital Markets Union: implications for growth and stability. Financial Stability Paper Nr. 33, Februar 2015.

  5. Europäischer Ausschuss für Systemrisiken, ESRB Report on the Treatment of Sovereign Exposures. März 2015.

  6. A. Dombret, Regulatory Reform in Europe – Mission Accomplished? Rede auf der IIB Annual Conference, 2. März 2015, Washington, D.C.