Macht und Ohnmacht öffentlicher Institutionen: Das Beispiel Finanzstabilität Convoco Lecture zur "Macht und Ohnmacht öffentlicher Institutionen"

Sehr geehrten Damen und Herren,

das Jahr 2016 hat in vielerlei Hinsicht sorgenvoll begonnen: Die Flüchtlingskrise, die Diskussion um die Zukunft Großbritanniens in der Europäischen Union, radikale politische Tendenzen in einigen europäischen Ländern, Turbulenzen auf den Finanzmärkten in Schwellenländern, insbesondere in China. All dies hat nicht nur Auswirkungen auf das kurzfristige Wachstum. Es stellt sich vielmehr die Frage, ob wir nach einer langen Phase der Globalisierung, in der Handels- und Kapitalströme liberalisiert wurden, in eine neue Phase des Protektionismus geraten könnten.

Vor rund 15 Jahren haben der heutige Gouverneur der indischen Zentralbank und Professor an der University of Chicago, Raghuram Rajan, und sein Koautor, Luigi Zingales eine Situation beschrieben, die diesen Schluss auf den ersten Blick nahe legen könnte.[1] Nach einer Phase der Globalisierung Ende des 19., Anfang des 20. Jahrhunderts, folgte eine längere Phase der Nationalisierung und Abschottung der Märkte in der Zwischenkriegszeit, die erst langsam in der Nachkriegszeit von einer erneuten Marktöffnung gefolgt wurde.

Es gibt viele Erklärungen dafür, warum es vor rund 100 Jahren zur Umkehr der Integration, zu einer stärkeren Segmentierung der Märkte kam. Ein wichtiger Auslöser waren die schweren Finanzkrisen in den 1920er Jahren. Schieflagen und Schließungen von Banken, volatile internationale Kapitalströme, inflationäre Preisentwicklungen, hohe Arbeitslosigkeit – diese Instabilitäten und Risiken haben das Vertrauen der Menschen in die Vorteile offener Märkte erschüttert.

Finanzkrisen haben hohe soziale und realwirtschaftliche Folgen, Widerstände gegen Reformen und offene Märkte nehmen zu. Das kann es den "Insidern" (so Rajan und Zingales) ermöglichen, sich im politischen Prozess besser gegen die "Outsider" durchzusetzen, um einen Schutz ihrer Marktstellung zu erreichen. Das Ergebnis war vor gut 100 Jahren, dass das Rad der Integration und Entwicklung der Finanzmärkte zurückgedreht wurde – "The Great Reversal".

Können wir die Situation heute mit der Lage damals vergleichen? Droht uns heute eine ähnliche Umkehr der weltwirtschaftlichen Integration wie nach den Finanz- und Wirtschaftskrisen der 1920er und 30er Jahre? Oder haben wir aus der Geschichte gelernt?

Auf diese Fragen sind zahlreiche Antworten möglich. Letztlich sind es weder die Ökonomen noch die Notenbanken, die abschließende Antworten bereithalten. Aber es gibt einen wesentlichen Unterschied zur damaligen Situation, auf den ich im Folgenden eingehen möchte.

Denn nach der schweren Finanzkrise, die im Jahr 2007 begann, in einer weltweiten Bankenkrise der Jahre 2008/2009 und der europäischen Schuldenkrise mündete, war die politische Reaktion keine der nationalen Einhegung, sondern eine globale (auf Ebene der G20) und europäische (in der EU bzw. im Euro-Raum). So wurden wesentliche Fortschritte gemacht: Wir haben heute neue Institutionen und neue aufsichtliche Instrumente, um Krisen künftig weniger wahrscheinlich zu machen und wirksamer zu bekämpfen. Wir haben Fortschritte dabei gemacht, den nationalen und internationalen institutionellen Rahmen neu zu gestalten. Ein Beispiel ist, dass die Europäische Zentralbank Ende 2014 im Rahmen der Bankenunion die Aufsicht über die Banken in Europa übernommen hat – zunächst über die großen, systemrelevanten Banken, aber sie kann auch die Aufsicht über kleinere Banken an sich ziehen.

Die Bankenunion ist ein markantes Zeichen des Gestaltungswillens und der Gestaltungsmöglichkeiten der Politik. Mit ihr wurden wesentliche Kompetenzen bezüglich der Überwachung von Banken von der nationalen auf die europäische Ebene übertragen. Zudem haben zahlreiche neue nationale und internationale Gremien die Aufgabe, die Stabilität des globalen Finanzsystems zu analysieren. Bei Bedarf können neue makroprudenzielle Instrumente eingesetzt werden, die das Finanzsystem stabilisieren können.

Hier zeigt sich die Macht der Politik – sie kann den institutionellen und regulatorischen Rahmen gestalten, innerhalb dessen wir uns bewegen.

1. Finanzstabilität als neues Politikfeld

Nach der Krise wurde ein neues Politikfeld etabliert – die makroprudenzielle Überwachung und Regulierung. Sie soll das Finanzsystem stabiler machen und dafür sorgen, dass Finanzkrisen die Realwirtschaft nicht über Gebühr in Mitleidenschaft ziehen. Denn Finanzkrisen haben hohe wirtschaftliche und gesellschaftliche Kosten: das Wachstum sinkt, Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung steigen, und viele dieser negativen Effekte sind dauerhaft. "Finanzstabilität" ist also ein wichtiges politisches Ziel.

Häufig werden Finanzkrisen von Übertreibungen auf den Immobilienmärkten ausgelöst. Überhitzungen im Immobiliensektor, die durch ausländische Kapitelströme befeuert wurden, waren ein wichtiger Faktor der Asienkrise der späten 1990er Jahre. Kreditgetriebene Preisblasen auf den Immobilienmärkten – in den USA und in einigen europäischen Ländern – waren ein zentraler Auslöser der vergangenen Finanzkrise. Und auch in Deutschland haben Immobilienkrisen wie in den 1990er Jahren in Ostdeutschland tiefe Spuren in den Bilanzen der betroffenen Banken und Investoren hinterlassen. Empirische Studien zeigen, dass Rezessionen im Nachgang von Finanzkrisen, die von platzenden Immobilienpreisblasen ausgelöst werden, schwerer sind und einen stärkeren Anstieg der Arbeitslosigkeit bedingen als "normale" Rezessionen.[2]

Es gibt unterschiedliche Kanäle, über die sich Schieflagen im Finanzsektor auf die Realwirtschaft übertragen. Diesen Kanälen ist gemein, dass es zunächst zu verzerrten Anlageentscheidungen kommt: Banken und andere Investoren finanzieren Bereiche der Wirtschaft, die letztlich keine nachhaltigen Renditen liefern. Private Haushalte erhöhen ihren Konsum über ein Maß hinaus, das sie langfristig aus ihren laufenden Einkommen finanzieren können.

Platzt eine Preisblase, müssen hohe Wertberichtigungen vorgenommen werden – Banken verlieren Eigenkapital, Haushalte schränken ihren Konsum ein, Unternehmen reduzieren ihre Investitionen. Im Ergebnis kann es zu einer Negativspirale kommen, in der sich diese Effekte verstärken. Das Finanzsystem erfüllt seine zentralen Aufgaben nicht mehr: Finanzmittel fließen nicht mehr dorthin, wo die besten Projekte entstehen. Risiken werden nicht reduziert, sondern bauen sich verstärkt auf. Zentrale Funktionen wie der Zahlungsverkehr können ausfallen.

Problematisch können krisenhafte Entwicklungen vor allem dann werden, wenn einzelne Institute so groß werden, dass ihre Schieflagen Einfluss auf das gesamte System nehmen. Implizit sind solche Institute daher vor Konkursen geschützt oder "Too big to fail". Aber problematisch ist es auch, wenn Institute zu eng miteinander vernetzt sind – "too connected to fail" – oder wenn viele Marktteilnehmer ähnlichen Risiken ausgesetzt sind. Beispielsweise können viele Institute gleichzeitig dem Risiko ausgesetzt sein, dass sich die Zinsen abrupt ändern. Oder es können viele Marktteilnehmer – Haushalte wie Banken – dem Risiko ausgesetzt sein, dass die immobilienpreise sinken und damit Sicherheiten an Wert verlieren. Kurzum, es kann eine Situation eintreten, in denen "zu viele" Institute von einer Schieflage bedroht sind ("too many to fail"). Aus der Erwartung, im Notfall gerettet zu werden, können wiederum Anreize entstehen, zu hohe Risiken einzugehen.

Der traditionellen Bankenaufsicht kommt also eine zentrale Rolle zu, Risiken im Finanzsystem zu überwachen und zu regulieren. Denn egal ob Systemrisiken aus Größe, Vernetzung oder der gleichzeitigen Exponiertheit gegenüber Risiken entstehen – letztlich sind die resultierenden Systemrisiken umso größer, je größer die einzelwirtschaftlichen Risiken sind. Und mit Anforderungen an das Eigenkapital der Banken stellt die Bankenaufsicht auf eine zentrale Größe ab. Denn mehr Eigenkapital im Finanzsystem ist ein wesentlicher Faktor, der nicht nur einzelne Institute stabiler macht sondern das gesamte Finanzsystem.

Aber die Krise hat gezeigt, dass die traditionelle Bankenaufsicht nur einen Teil der Antwort liefert. Denn auf die Frage nach der angemessenen Höhe der Eigenkapitalpuffer, die erforderlich sind, um das Finanzsystem stabiler zu machen, liefert die Betrachtung einzelner Institute keine Antwort.

Makroprudenzielle Politik hat daher ein anders gelagertes Ziel als die mikroprudenzielle Aufsicht. Die Aufgabe der traditionellen Bankenaufsicht ist es, die Einhaltung der gesetzlichen Spielregeln für Banken zu kontrollieren. Diese Spielregeln zielen auf die Stabilität jeder einzelnen Bank. Makroprudenzielle Politik hat die Stabilität des gesamten Finanzsystems im Blick – sie trägt dafür Sorge, dass aus einzelwirtschaftlichen Risiken keine systemischen Risiken entstehen, dass keine Anreize zur übermäßigen Verschuldung entstehen und dass Instabilitäten im Finanzsystem realwirtschaftliches Wachstum nicht beeinträchtigen. Es geht nicht darum, jegliche Schwankungen im System zu eliminieren. Aber das Finanzsystem sollte so robust sein, dass sich diese Schwankungen nicht negativ auf die Realwirtschaft auswirken.

2. Vom Ziel über das Zwischenziel zum Instrument: Der "Politikzyklus"

Diesem abstrakten Ziel "Finanzstabilität" wird man kaum etwas entgegenhalten können. Die zentrale Frage ist, wie dieses Ziel in der Praxis umgesetzt werden kann. Wie kann das Politikziel "Finanzstabilität" fassbar gemacht werden? Welche Indikatoren bieten sich an? Und wie können einzelne aufsichtliche Instrumente eingesetzt werden?

In der Praxis wird das abstrakte Ziel "mehr Finanzstabilität" auf messbare Zwischenziele und Indikatoren heruntergebrochen.

Der Dreiklang "Ziel – Zwischenziel – Instrument" kann in einer Analogie zur Geldpolitik verdeutlicht werden. Das Mandat der Geldpolitik lautet, Preisstabilität zu gewährleisten. Wie Finanzstabilität ist auch Preisstabilität nicht direkt messbar. Nach langen akademischen Debatten, empirischen Beobachtungen und dem Experimentieren mit unterschiedlichen geldpolitischen Strategien orientieren sich viele Notenbanken heute an der Inflation. Der EZB-Rat definiert beispielweise Preisstabilität als eine Wachstumsrate des Harmonisierten Verbraucherpreisindex von unter, aber nahe 2%. Das stellt ein messbares Zwischenziel dar. Die geldpolitischen Instrumente werden dann so eingesetzt, dass dieses Ziel erreicht werden kann.

Was für die Geldpolitik gilt, gilt auch für die makroprudenzielle Regulierung. Um die Stabilität des Finanzsystems zu erhöhen, ist eine angemessene Ausstattung der Banken mit Eigenkapital ein greifbares Zwischenziel. Mehr Eigenkapital stellt einen Puffer im Finanzsystem dar, der hilft, Risiken abzufedern und größere Abschreibungen zu verkraften.

Entsprechend wurden nach der Krise die Anforderungen an das Eigenkapital von Banken erhöht. Diese neuen Eigenkapitalinstrumente stehen in Deutschland bereits zur Verfügung. Nunmehr können Zuschläge auf das Eigenkapital verlangt werden, wenn ein Institut in einem Land oder global als systemrelevant eingestuft wird. Wenn die Kreditvergabe in einem Land zu stark steigt, kann ein "Antizyklischer" Kapitalpuffer aktiviert werden. Diese neuen makroprudenziellen Instrumente gab es vor der Krise nicht. Ihre Wirkungsweise beim einzelnen Institut ist ähnlich wie die Wirkungsweise mikroprudenzieller Instrumente – ihr Einsatz aber wird von anderen Politikzielen bestimmt.

Neben Anforderungen an das Eigenkapital sind weitere Eingriffsmöglichkeiten denkbar und in vielen Fällen notwendig. Finanzkrisen entstehen aus einer zu starken Verschuldung. Direkte Beschränkungen der Kreditvergabe von Banken oder konkrete Vorgaben zu den Mindeststandards der Neukreditvergabe können das Finanzsystem also stabilisieren.

Bleiben wir beim Beispiel des Immobilienmarkts. In Deutschland stehen einige aufsichtliche Instrumente zur Verfügung, die grundsätzlich eingesetzt werden können, um Risiken aus Immobiliengeschäften entgegen zu wirken. Allerdings ist der Einsatzbereich dieser Instrumente sehr beschränkt, es werden nicht alle Finanzinstitute abgedeckt, und vor allem können diese Instrumente nicht aktiviert werden, um einer möglichen Verschlechterung von Kreditvergabestandards entgegen zu wirken. Diese Instrumente wirken in erster Linie auf das Kreditangebot, nicht auf die Kreditnachfrage. Sie können beispielweise nicht eingesetzt werden, um sicherzustellen, dass der jeweilige Kreditnehmer ausreichend Eigenkapital in die Finanzierung einbringt.

Möglichen systemgefährdenden Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt könnte die deutsche Aufsicht daher nur bedingt entgegen treten. Aus diesem Grund hat der deutsche Ausschuss für Finanzstabilität im Sommer vergangenen Jahres eine Empfehlung an den Gesetzgeber abgegeben, neue rechtliche Grundlagen für makroprudenzielle Instrumente auf dem Immobilienmarkt zu schaffen.[3] Die Prüfung und gegebenenfalls Vervollständigung des makroprudenziellen Instrumentariums wird den nationalen makroprudenziellen Behörden vom Internationalen Währungsfonds, vom Finanzstabilitätsrat und vom Europäischen Ausschuss für Systemrisiken empfohlen. Die empfohlenen Instrumente sind international üblich: neben zahlreichen Schwellenländern können derzeit 17 EU-Mitgliedstaaten Obergrenzen für das Verhältnis zwischen dem Wert einer Immobilie und dem dafür aufgenommen Kredit und Mindestanforderungen an die Schuldendienstfähigkeit festlegen.[4]

Diese Instrumente würden es ermöglichen, Mindeststandards für die Vergabe von Krediten zu definieren: So könnte eine Immobilienfinanzierung ohne jedes Eigenkapital aufsichtlich unterbunden oder eine Mindesttilgung für die Kreditlaufzeit definiert werden. So würde verhindert, dass die Haushalte finanziell überfordert sind, wenn ein Kredit verlängert wird und dann plötzlich die Zinsen stark ansteigen.

Für Banken, die ohnehin eine entsprechend solide Kreditvergabe betreiben, würden solche Regeln nicht bindend sein und insofern keine Beschränkung darstellen. Gleichzeitig aber würde verhindert, dass die Banken einem übermäßigen Wettbewerbsdruck nachgeben und ihre Standards der Kreditvergabe jenseits bestimmter Grenzen lockern und so exzessive Risiken eingehen. Es könnte auch verhindert werden, dass die Preisentwicklung auf dem Immobilienmarkt zu positiv eingeschätzt oder die Risiken einer Zinswende unterschätzt werden. Gerade psychologische Faktoren und kollektive Fehleinschätzungen kennzeichnen phasenweise die Finanzmärkte, wie die Finanzkrise der Jahre 2007/08 illustriert.[5]

Makroprudenzielle Politik hat also das Ziel, die potenziellen Auswirkungen kollektiver Fehleinschätzungen von Risiken für das Gesamtsystem zu begrenzen. Aber wie alle wirtschaftspolitischen Eingriffe haben makroprudenzielle Maßnahmen Nebenwirkungen, die unerwünscht sein können. Oder es können im politischen Prozess der Ausgestaltung bestimmter Instrumente ganz andere Ziele einfließen, die mit dem Ziel "Finanzstabilität" wenig zu tun haben. Es muss also regelmäßig überprüft werden, welche Ziele eine Regulierung verfolgt und ob diese Ziele erreicht werden.

Ähnlich wie bei der Geldpolitik sollte die Finanzstabilitätspolitik daher einem "Politikzyklus" folgen:

  1. Verfügbarkeit von Daten: Bereits vor Planung einer aufsichtlichen Maßnahme müssen ausreichende Daten zur Verfügung stehen. Nur so kann überhaupt eingeschätzt werden, wie sich Risiken entwickeln und ob der Einsatz eines bestimmten Instruments erforderlich ist. In der Geldpolitik ist dies eingeübte Praxis – zahlreiche Statistiken, die die Bundesbank regelmäßig erhebt, dienen als Informationsgrundlage für geldpolitische Entscheidungen.
  2. Quantifizierung des Politikziels: Wie bereits beschrieben, geht es hier um die Verbindung zwischen dem abstrakten Ziel "Finanzstabilität" und einem Maß für die Widerstandsfähigkeit eines Systems, z.B. dessen Kapitalisierung.
  3. Identifikation von Zwischenzielen: Nicht alle Indikatoren für die Stabilität eines Finanzsystems sind schnell und einfach messbar. Um Stabilitätspolitik umzusetzen müssen daher Zwischenziele definiert werden, z.B. das Kreditwachstum insgesamt oder in einem bestimmten zentralen Bereich wie dem Immobiliensektor.
  4. Verbindung von Instrumenten und Zielen: Bevor ein Instrument aktiviert wird, muss eine Einschätzung vorgenommen werden, welche vermutliche Wirkung es hat. Eine solche ex ante Evaluation kann auf Basis verschiedener empirischer oder theoretischer Modelle erfolgen.
  5. Ex-post Evaluierung: Nachdem ein Instrument aktiviert wurde, kann empirisch überprüft werden, welche Wirkung in Bezug auf das Politikziel es hat, welche möglichen Nebenwirkungen und Ausweichreaktionen es ausgelöst hat, und ob es nachjustiert werden sollte.

Genau dieser Politikzyklus ist in der Empfehlung des AFS angelegt. Ein wesentliches Element dieser Empfehlung ist daher die Schaffung rechtlicher Grundlagen für eine angemessene Datengrundlage. Bislang liefern die offiziellen Statistiken in Deutschland keine Informationen, die für eine Einschätzung der Stabilitätsrisiken im Immobiliensektor und für eine Einschätzung der Wirkung von Instrumenten ausreichend sind. Aktuell geben unsere Statistiken Auskunft über die Änderung des Kreditvolumens. Diese Zahlen zeigen, dass die Immobilienkredite an private Haushalte in den vergangenen Jahren angestiegen sind (3,5 % im Jahr 2015 und 2,4 % im Jahr 2014). Dabei kann das aktuelle Wachstum im längerfristigen Vergleich allerdings weiterhin als moderat bezeichnet werden. Wie diese Kredite besichert sind und wie es um die ökonomische Tragfähigkeit der privaten Haushalte bestellt ist, die diese Kredite aufnehmen, wird nicht systematisch erfasst. Wir kennen also weder das durchschnittliche Einkommen noch die durchschnittliche Zinshöhe, die Laufzeit oder die Tilgungsrate. Damit können wir nur äußerst eingeschränkt etwas über mögliche Stabilitätsrisiken sagen. Angesichts der Tatsache, dass Immobilienkredite an private Haushalte einen Anteil von gut 13 % an den Bilanzen der deutschen Banken ausmachen – bei kleineren Banken wie Genossenschaftsbanken oder Sparkassen liegen die Anteile mit gut 30 % noch höher – ist dies eine Wissenslücke, die wir schließen müssen. Bislang behelfen wir uns mit vergleichsweise teuren und nur begrenzt aussagekräftigen Sonderumfragen. Eine systematische Erfassung der Informationen, die Banken über ihre Immobilienkredite ohnehin vorhalten, ist also nötig.

Ebenso ist in der Empfehlung des AFS die regelmäßige Evaluierung der Maßnahmen vorgesehen. Dieser Aspekt ist besonders relevant, weil die hier empfohlenen Instrumente in Deutschland bislang nicht zur Verfügung stehen. Auch international gibt es bislang nur wenige praktischen Erfahrungen und das Wissen um die Wirkungen und Nebenwirkungen mit großer Unsicherheit behaftet ist. Dies macht eine regelmäßige Überprüfung der Instrumente im Hinblick auf die Ziele der Politik erforderlich.

3. Ohnmacht der Politik?

Neue Institutionen und neue aufsichtliche Regeln dokumentieren, dass Politik machtvoll sein und gestalten kann. Aber dem wirtschaftspolitischen Handeln sind Grenzen gesetzt. Grenzen, die sich aus der Natur der Märkte selbst ergeben, und Grenzen, die im politischen Prozess entstehen. Auf drei dieser Grenzen möchte ich hier kurz eingehen:

  1. Schwankungen auf den Märkten lassen sich nicht von der Politik steuern. Selbst eine "optimale" Politik kann und sollte nicht das Ziel haben, gesamtwirtschaftliche Schwankungen vollständig zu eliminieren. Dynamik in wirtschaftlichen Systemen – und daraus resultierend Wachstum – entsteht nur dann, wenn die wirtschaftlichen Akteure Risiken eingehen können. Doch es sollten diejenigen Risiken übernehmen, die diese auch tragen können, wenn Risiken schlagend werden. Innovationsprozesse und die Verbesserung von Produktivität und Wohlstand sind mit Schwankungen des Systems verbunden. Ziel der Politik sollte es sein, die Rahmenbedingungen so zu setzen, dass aus diesen Schwankungen keine Krisen erwachsen sondern sie vielmehr in produktiven Prozessen münden. Empirische Studien zeigen, dass dies gelingen kann. Insbesondere gute und stabile Institutionen tragen dazu bei, dass Wachstum und Volatilität in einem positiven Zusammenhang stehen.

  2. Politik handelt unter Unsicherheit. Viele makroprudenzielle Instrumente sind neu, über ihre Wirkungsweise ist wenig bekannt. Welche Daten benötigen wir, um sich aufbauende Instabilitäten frühzeitig zu erkennen? Welche empirischen Methoden sollten wir anwenden? Und nicht zuletzt: auf Basis welcher theoretischen Modelle können wir die Wirkung aufsichtlicher Maßnahmen besser verstehen? Von der Beantwortung dieser Fragen hängt ob, ob ein bestimmtes Instrument aktiviert werden sollte. Bessere Analyse kann dazu beitragen, die resultierende Unsicherheit zu reduzieren – letztendlich wird aber jede Entscheidung unter einem erheblichen Maß an Unsicherheit getroffen werden müssen.

  3. Finanzstabilität unterliegt politökonomischer Interessen. Wie bei jeder wirtschaftspolitischen Entscheidung gibt es bei Entscheidungen über den Einsatz der neuen Instrumente und bei der besseren Überwachung des Systems Gewinner und Verlierer. Die (vermeintlichen) Verlierer sind oft bekannt, die Gewinner nicht. Von einer besseren Überwachung der Stabilität des Systems profitieren alle Marktteilnehmer, aber nicht alle werden an den Kosten der Überwachung proportional beteiligt. Kommt es zum Einsatz makroprudenzieller Instrumente, werden wiederum einzelne Gruppen betroffen sein – z.B. junge Haushalte, die sich möglicherweise eine Immobilienfinanzierung erst später mit mehr Eigenkapital leisten können. Gewinner sind etwa die Steuerzahler und diejenigen die wegen einer nicht so tief und langwierig verlaufenden Rezession nach einer schweren Finanzkrise nicht arbeitslos werden.

4. Handlungsmöglichkeiten der Politik

Diese Beispiele zeigen die Grenzen makroprudenzieller Politik auf. "Ohnmächtig" machen sie die Politik nicht. Vielmehr sollten "Macht" und "Ohnmacht" der Politik in ein sinnvolles Gleichgewicht gebracht werden. Ich sehe hier vor allem drei Ansatzpunkte:

  1. Strukturierte und transparente Politikprozesse, die auf einer Politikevaluation aufbauen: Makroprudenzielle Maßnahmen bis hin zu Verboten bestimmter Aktivitäten – wie von Leerverkäufen – oder direkte Beschränkungen der Preissetzung von Banken sind weitreichende Eingriffe in die Märkte. Sie sind nur dann gerechtfertigt, wenn gut begründet werden kann, dass andere Instrumente nicht ausreichen, um die Stabilität der Märkte zu verbessern. Daher brauchen wir eine strukturierte Evaluation von Politik. Was sind die Ziele einer bestimmten Maßnahme? Wie können diese Ziele am Besten erreicht werden? Wie können wir das überprüfen? Anders als in früheren Jahrzehnten haben wir heute eine deutlich verbesserte Infrastruktur für eine gute Evaluation von Politikmaßnahmen. Um zu überprüfen, ob eine bestimmte (makroprudenzielle) Maßnahme ihr Ziel erfüllt, sind einzelwirtschaftliche Informationen erforderlich. Es müssen geeignete empirische Methoden zur Verfügung stehen, mit Hilfe derer Ursache und Wirkung einer Maßnahme besser abgeschätzt werden können. Heute haben wir in vielen Bereichen eine deutlich bessere Dateninfrastruktur als früher, die für Analysen zur Verfügung stehen. Diese Infrastruktur können wir aber noch besser nutzen. Hierzu brauchen wir nicht zuletzt geeignete rechtliche Grundlagen, die eine Evaluation von Maßnahmen verpflichtend macht. Und wir brauchen, wie etwa im Immobilienbereich, rechtliche Grundlagen, um weitere erforderliche Daten zu erheben. Nicht zuletzt trägt die Bundesbank durch ein unlängst akkreditiertes Forschungsdaten- und Servicezentrum dazu bei, eine bessere Infrastruktur für die bestehenden Daten zur Verfügung zu stellen.[6]

  2. Bessere Kommunikation: Systemstabilität ist ein abstrakter Begriff. Im Finanzstabilitätsbericht der Bundesbank heißt es: "Unter Stabilität des Finanzsystems versteht die Bundesbank einen Zustand, in dem die volkswirtschaftlichen Funktionen, also sowohl die Allokation der finanziellen Mittel und Risiken als auch die Abwicklung des Zahlungsverkehrs, effizient erfüllt werden – und zwar gerade im Falle unvorhersehbarer Ereignisse, in Stresssituationen sowie in strukturellen Umbruchphasen." Diese Definition ist richtig, aber sie ist auch sehr abstrakt. Und ob Finanzstabilitätspolitik erfolgreich ist, lässt sich schwer messen. Denn wenn keine schweren Krisen eintreten, kann das der Erfolg der Politik sein – es kann aber auch schlicht Glück sein. Wir entwickeln also Maßzahlen und Indikatoren zur Risikotragfähigkeit und zu Fehlanreizen im Finanzsystem. Und wir brauchen einen verbesserten gesellschaftlichen Dialog darüber, wie wichtig das Ziel "Finanzstabilität" eingeschätzt wird.
  3. Internationale Koordination: Nicht zuletzt kann eine bessere internationale Koordination dazu beitragen, Politik besser zu gestalten – und vielleicht Fehler der Vergangenheit zu vermeiden. Im Wesentlichen ist makroprudenzielle Politik zwar eine nationale Aufgabe, denn die Kosten von Finanzkrisen fallen überwiegend auf nationaler Ebene an. Aber diese nationale Politik ist heute eng in einen internationalen Rahmen eingebunden. Der Vergleich mit Erfahrungen anderer Länder kann dazu beitragen, mehr über die Wirksamkeit von Maßnahmen zu lernen. Über internationale Gremien findet ein intensiver Informations- und Erfahrungsaustausch statt. Es werden Standards gesetzt, an die sich die einzelnen Aufseher halten müssen. Und die internationalen Gremien spielen eine wichtige Rolle bei der Koordination und Evaluation makroprudenzieller Maßnahmen. Möchte ein Mitgliedsstaat der Europäischen Union beispielsweise die Anforderungen an das Eigenkapital für seine Banken anheben, dann muss das betreffende Land diese Maßnahme auf europäischer Ebene anzeigen. Diese Anzeige umfasst detaillierte Informationen über die Hintergründe, Ziele und möglichen Nebenwirkungen dieser Maßnahme. Und ein Vergleich mit den Praktiken anderer Länder kann den eigenen institutionellen Rahmen verbessern helfen ("Peer Reviews").

Wirtschaftliches Handeln vollzieht sich in einem gesellschaftlichen Rahmen. Wir haben Jahre der Liberalisierung erlebt und Phasen, in denen Marktöffnung wieder zurückgenommen wurden. Trotz der vielen politischen Herausforderungen dieser Tage bleibe ich optimistisch, dass wir heute besser aufgestellt sind als vor 100 Jahren. Denn sowohl das Krisenmanagement seit dem Ausbruch der Finanzkrise 2007/08 als auch die internationalen Reforminitiativen und institutionellen Veränderungen tragen eine andere Handschrift als die Entwicklungen, die seinerzeit dazu führten, dass das Rad der Globalisierung und Finanzmarktintegration zurückgedreht wurde.

Fußnoten:

  1. Vgl. Rajan und Zingales (2003). The Great Reversals: the politics of financial development in the twentieth century. Journal of Financial Economics Vol. 69 (1): 5-50
  2. Vgl. International Monetary Fund (IMF) (2012), World Economic Outlook, Chapter 3, "Dealing with Household Debt", Washington, D.C.
  3. https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/BBK/2015/2015_06_30_afs.html?nn=1138
  4. Vgl. ESRB (2015). A review of macro-prudential policy in the EU one year after the introduction of the CRD/CRR, June 2015. Frankfurt a.M.
  5. Vgl. Akerlof und Shiller (2009). Animal Spirits. Princeton University Press sowie Shiller (2000). Irrational Exuberance. Princeton University Press
  6. Vgl. http://www.bundesbank.de/fdsz