Panelbeitrag: Die europäische Bankenunion – ein zahnloser Tiger? Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung

1 Einleitung

Sehr geehrte Damen und Herren,

mir fällt es heute als Erste zu, die provokante Frage zu beantworten, ob die künftige europäische Bankenunion ein zahnloser Tiger sein wird. Die Antwort fällt mir leicht. Aller Voraussicht nach wird die europäische Bankenunion, oder besser gesagt die europäische Bankenaufsicht, sehr scharfe Zähne haben. Aber damit sie auch einen kräftigen Biss aufweisen wird, müssen noch andere Voraussetzungen erfüllt sein – um im Bild zu bleiben, wir müssen dafür sorgen, dass sie auch die Muskeln bildet, um ihre scharfen Zähne nutzen zu können.

2 Die Zähne des Single Supervisory Mechanism (SSM)

Für die scharfen Zähne wird die Verordnung sorgen, die dem neuen Single Supervisory Mechanism (SSM) die Zuständigkeiten und die Befugnisse geben wird. Der derzeitige Entwurf der Verordnung enthält eigentlich alles, was das Herz eines Aufsehers begehrt – und zwar gegenüber den 130 bis 140 Instituten, die die EZB direkt beaufsichtigen soll. Bei diesen Banken fangen die Aufgaben der EZB bei der Erteilung der Bankerlaubnis an und können bis zu deren Entzug gehen, die Zuständigkeiten reichen von der Anteilseignerkontrolle bis hin zur Überwachung der Institute in Bezug auf alle aufsichtlich relevanten Kategorien: Dabei geht es unter anderem um Eigenmittelanforderungen, Verbriefungen, Großkredite, Liquidität, Leverage und Veröffentlichungspflichten, um nur einige Kategorien zu nennen. Neben diesen quantitativen Vorgaben soll die EZB auch sicherstellen, dass die qualitativen Vorgaben eingehalten werden, also die Regelungen zur Unternehmensführung – einschließlich Vergütungsregeln – und die zum Risikomanagement. Dazu wird sie Prüfungen vornehmen und Stresstests anordnen dürfen. Sie wird Aufsichtsaufgaben im Zusammenhang mit Sanierungsplänen und frühzeitiger Intervention bei Kreditinstituten wahrnehmen, die sich in Schwierigkeiten befinden.

Das ist aber noch nicht alles. Wenn etwa nicht abgedeckte Risiken oder Mängel im Risikomanagement entdeckt werden, wird die EZB die Institute verpflichten können, zusätzliche Eigenmittel oder Liquidität zu halten. Sie kann verlangen, dass die Banken zusätzliche Rückstellungen bilden, bestimmte Geschäftsbereiche einschränken oder veräußern, sofern diese Geschäftsbereiche für die Solidität des Instituts mit zu großen Risiken verbunden sind. Und die Liste der aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten geht noch weiter: Die EZB wird die variable Vergütung auf einen Prozentsatz der Nettoeinkünfte begrenzen können, wenn diese Vergütung nicht mit der Erhaltung einer soliden Eigenmittelausstattung zu vereinbaren ist. Oder sie kann in Zukunft Ausschüttungen verbieten oder Geschäftsleiter abberufen. Die Bankenrichtlinie bzw. zukünftig die CRD IV und die CRR geben der EZB die Möglichkeit, Geldstrafen in Millionenhöhe zu verhängen. Sie sehen also, da kommen einige scharfe Zähne zusammen.

Zähne kann die EZB aber auch den Banken zeigen, die sie nicht direkt beaufsichtigten wird. So soll die EZB die Art und Weise prägen, wie nationale Aufseher ihre Aufgaben gegenüber den verbleibenden Banken erfüllen sollen bzw. müssen. Sie kann von diesen Instituten jederzeit direkt Informationen anfordern oder allgemeine Untersuchungen und Prüfungen vor Ort durchführen. Die EZB wird sogar das Recht haben, die Aufsicht über einzelne Banken an sich zu ziehen, wenn dies „für die Sicherstellung der kohärenten Anwendung hoher Aufsichtsstandards erforderlich ist“ (Artikel 5 Absatz 5b SSM-VO).

3 Die Beißkraft des Single Supervisory Mechanism (SSM)

Die EZB wird also mit den Befugnissen oder Zähnen ausgestattet sein, die auch die nationalen Aufseher in der Regel bereits hatten. Die europäische Bankenaufsicht kann, wenn sie richtig konzipiert ist, aber früher und härter zubeißen. Mit tiefen Einblicken quer über nahezu zwei Dutzend Finanzplätze hinweg kann der SSM den europäischen Bankenmarkt aus der Gesamtperspektive betrachten, wie es bislang kein Aufseher in Europa konnte. Und der SSM hat eine bessere Zahnstellung als nationale Aufseher, da diese anfällig für nationale Erwägungen sein können. Auch dies ist ein nicht zu unterschätzender Vorteil, da ein solcher „Home Bias“ wegen der starken, grenzüberschreitenden Vernetzung des Finanzsektors Probleme von einem Land ins andere tragen kann.

Die entscheidende Frage ist also nicht, ob die EZB zubeißen kann, sondern ob sie den Willen und die Kraft dazu aufbringt. Wie bekommt der Tiger also Biss?

3.1 Einbindung nationaler Aufseher

Damit die EZB ihre Zähne auch gezielt einsetzen kann, braucht sie die Erfahrung und das Wissen der nationalen Aufseher. Denn für eine erfolgreiche Aufsicht über deutsche Institute beispielsweise benötigt man eben nicht nur die Befugnisse, zu handeln, sondern die Kenntnisse über nationale Wirtschaftszweige, Märkte und Marktstrukturen, über das nationale Rechtssystem, Infrastrukturen und letztendlich die Erfahrung aus der laufenden Aufsicht, über den Zustand und die Risikolage der nationalen Institute. Und da es zudem schlicht unmöglich ist, im nächsten Jahr eine komplett neue, handlungsfähige Aufsicht aus der Taufe zu heben, muss man sie auf den vorhandenen Strukturen aufbauen.

3.2 Gemeinsamer Aufsichtsansatz und praktikable Entscheidungsstrukturen

Damit der SSM erfolgreich sein wird, muss die EZB zusammen mit den nationalen Aufsehern einen gemeinsamen Aufsichtsansatz entwickeln. Im Aufsichtsansatz muss nicht nur die Aufgabenteilung zwischen nationalen Aufsehern und der EZB klar geregelt werden. Er muss meines Erachtens so konzipiert sein, dass die Vorteile einer grenzüberschreitenden Überwachung voll ausgespielt werden können, während die Schwächen der Zentralisierung, die „Distanz“ zu den Instituten, möglichst gering gehalten werden. Damit dies klappt, muss vor allem der Informationsfluss stimmen. Gemischte Aufsichtsteams, bestehend aus Mitarbeitern der EZB und nationaler Aufsichtsbörden, sind dabei der Dreh- und Angelpunkt.

Damit der SSM Biss bekommt, muss auch die Entscheidungsfindung vernünftig organisiert sein. Zuviele Gremien oder ein komplizierter Abstimmungsprozess können aber aufsichtliches Handeln verlangsamen. Meines Erachtens muss darüber hinaus das Organ, das die Verantwortung für aufsichtliches Handeln und das Reputationsrisiko trägt, Entscheidungen gestalten können – und wie es in der Aufsicht in Krisenzeiten nötig ist, auch möglichst schnell. Wie soll also die Entscheidungsstruktur innerhalb des SSM aussehen? Oberstes Entscheidungsgremium ist und bleibt der EZB-Rat, da dies im EU-Primärrecht so festgelegt ist. Das geplante Aufsichtsgremium, das „Supervisory Board“, ist für die Planung und Ausführung der Bankenaufsicht zuständig und unterbreitet dem EZB-Rat vollständige Entscheidungsvorlagen. Eine Schlichtungsstelle soll mögliche Meinungsverschiedenheiten zwischen beiden Gremien beilegen. Ob hier die Strukturen, die die SSM-Verordnung im Entwurf vorsieht, diesem Anspruch gerecht werden?

3.3 Saubere Schnittstellen zu anderen Institutionen

Die Beißkraft des europäischen Aufsichtsmechanismus hängt nicht nur von der internen Organisation ab, sondern auch vom Verhältnis zu anderen europäischen Institutionen.

An erster Stelle ist hier die bereits bestehende europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA zu nennen. Die Schnittstellen zwischen EBA und SSM für Themen, wie etwa Krisenmanagement, Konvergenz der Aufsichtspraxis oder Stresstests müssen sauber und eindeutig geregelt werden. Das Gleiche gilt für das Verhältnis des SSM zu den nationalen Makroaufsehern und dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken.

Die entscheidende Schnittstelle wird schließlich zu einem europäischen Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus bestehen; er ist als zweites Standbein der Bankenunion unverzichtbar. Bis zu seiner Gründung müssen diese Funktion die entsprechenden nationalen Behörden ausfüllen.

4 Fazit

Meine sehr verehrten Damen und Herren, die europäische Bankenaufsicht hat also scharfe Zähne. Für den kräftigen Biss muss noch einiges getan werden – das kommende Jahr wird zeigen, welche Aufstellung die neue Aufsicht erhält. Wir, die Bundesbank, werden uns nach Kräften dafür einsetzen, dass aus dem Tiger keine Schmusekatze wird.