Stabilitätskultur im Lichte der Staatsschuldenkrise Leo-Brandt-Vortrag an der Nordrhein-Westfälischen Akademie der Wissenschaften und der Künste

1 Einleitung

Sehr geehrte Damen und Herren,

sehr geehrter Herr Prof. Hatt,

lieber Manfred Neumann,

ich bedanke mich bei Ihnen, Herr Prof. Hatt, für die Einladung und bei Dir, lieber Manfred, für die überaus freundliche Einführung. Ich freue mich, heute im Rahmen des Leo-Brandt-Vortrags zu Ihnen sprechen zu dürfen.

Der Namensgeber dieses Vortrags hat 1950 die Arbeitsgemeinschaft für Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen gegründet, die zur Keimzelle der Nordrhein-Westfälischen Akademie der Wissenschaften und der Künste werden sollte. Und Leo Brandt hat sich um die Wissenschaftsförderung in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg besonders verdient gemacht.

Dies war eine Zeit, in der Teilbereiche der technischen Forschung aus verständlichen Gründen noch von den Alliierten verboten waren. Und es war eine Zeit, in der die Menschen zunächst mit der Bewältigung des Alltags in Nachkriegsdeutschland beschäftigt waren.

Der Förderung von Forschung hat damals kaum jemand Bedeutung beigemessen. Umso größer ist das Verdienst Leo Brandts, auch in schwierigeren Zeiten die langfristige Notwendigkeit von Forschung und Wissenschaft für den gesellschaftlichen Wohlstand erkannt zu haben.

Interessanterweise fiel dies in eine Zeit, in der sich die wirtschaftswissenschaftliche Forschung den Bestimmungsgründen des Wirtschaftswachstums zuwandte: In den zeitgenössischen Theoriegebäuden wurde die Bedeutung des technischen Fortschritts zwar sehr wohl erkannt. Trotzdem war man nicht in der Lage, die Motoren dieses technischen Fortschritts als eigenständige Kraft zu erfassen und zu modellieren.

In der Fachsprache der Ökonomen: Der technische Fortschritt wurde in diesen Modellen als exogen angesehen. Erst rund 40 Jahre später wandten sich die Wirtschaftswissenschaftler den endogenen Gründen des technischen Fortschritts zu.

Sie entdeckten die Bedeutung von Forschung und Entwicklung und damit auch die Bedeutung der Förderung von Forschung und Entwicklung durch die Politik.

Dort, wo die ökonomische Disziplin also erst mit einigen Jahrzehnten Verspätung ankam, war Leo Brandt bereits in den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts zuhause. 

Aber so reizvoll es wäre, sich mit Theorien des Wirtschaftswachstums und seiner Triebfedern zu befassen, ich nehme an, Sie erwarten von mir etwas anderes. Und ich möchte dem auch nicht ausweichen.

Lassen Sie uns über das sprechen, was gemeinhin als „Euro-Krise“ apostrophiert wird. Und auch hier ergibt sich eine Parallele zum vorangegangenen Beispiel des technischen Fortschritts, insofern als die Bedeutung der Spannungen, die sich vor der Krise aufgebaut haben, nur sehr spät erkannt wurde.

Allerdings haben seit den 60er Jahren Ökonomen auch immer wieder auf die hohen Anforderungen an die Wirtschaftspolitiken und Wirtschaftsstrukturen in einer Währungsunion ohne politische Union hingewiesen. Die Wirtschaftswissenschaften waren in diesem Fall mit ihren Erkenntnissen wegweisend und der tatsächlichen Entwicklung weit voraus.

Vereinfacht gesagt, handelt es sich um eine Schuldenkrise in einigen Ländern der Währungsunion, gepaart mit Defiziten in der Wettbewerbsfähigkeit.

Nicht nur angesichts der Komplexität der Materie und der vielen, teils widersprüchlichen, nicht selten radikalen Politikempfehlungen, sondern auch weil die Krise nach drei Jahren immer noch nicht eingedämmt zu sein scheint, ist die Bevölkerung in weiten Teilen verunsichert.

Das ist verständlich, auch weil das Vertrauen den vereinbarten rechtlichen Rahmen und getroffene Vereinbarungen in dieser Zeit gelitten hat.

Ich möchte versuchen zu erläutern, wie es uns gelingen kann, ein zukünftig tragfähiges Gerüst für die Währungsunion zu errichten. Ein Gerüst, das widerstandsfähiger ist als der ursprüngliche Rahmen, das zugleich zentralen stabilitätspolitischen Anforderungen Rechnung trägt, das aber auch in seinen politischen Ansprüchen realistisch bleibt.

Für die Geldpolitik ist ein widerstandsfähiger und stabilitätsgerechter Rahmen unabdingbar, um beide Hände frei zu haben für ihren eigentlichen Auftrag, stabile Preise zu gewährleisten. Doch was ist genau zu tun, welche Bedingungen müssen erfüllt sein, damit die Geldpolitik für stabile Preise sorgen kann? Um diese Frage zu beantworten, lohnt es sich, zurückzuschauen auf die Gründungsphase der Währungsunion und auf die Prinzipien, die damals leitend waren.

2 Lehren für den Rahmen der EWU

Viele von Ihnen werden sich noch an die Feiern zur Euro-Einführung erinnern und auch an die öffentlichen Diskussionen davor: Der Euro ist ein Symbol der europäischen Integration, und insofern war die EWU immer auch ein politisches Projekt.

Die Architektur der EWU war jedoch insbesondere eine Reaktion auf die wirtschaftspolitischen Erfahrungen der 1970er und 1980er Jahre. Diese Zeit der Ölpreisschocks hatte für die Geldpolitik große Herausforderungen bereitgehalten.

Dabei hatte sich gezeigt, dass Länder mit unabhängigen Zentralbanken deutlich niedrigere Inflationsraten hatten als Länder mit weisungsgebundenen Notenbanken – und das bei gleichem oder sogar höherem Wachstum.

Wir haben damals gelernt: Preisstabilität steht nicht im Gegensatz zu wirtschaftlicher Prosperität, sondern ergänzt sie.

Denn Inflation steht auf vielerlei Weise Wachstum und Wohlstand entgegen:

  • Sie verzerrt die relativen Preise und verhindert so den effizienten Einsatz volkswirtschaftlicher Ressourcen wie Arbeit oder Kapital;

  • Steuersysteme sind in der Regel nicht inflationsgeschützt, ein höheres Preisniveau führt daher zu höheren Belastungen ohne eine Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Dies lässt tendenziell die Wachstumskräfte erlahmen;

  • Höhere Teuerungsraten bedeuten regelmäßig auch stärker schwankende Teuerungsraten. Diese höhere Volatilität führt zu steigenden Risikoprämien und höheren Realzinsen. Sie reduziert die Planungssicherheit für Anleger und Unternehmen mit der Folge, dass langfristige Investitionen erschwert werden.

  • Unerwartete und schwankende Inflation führt zu einer willkürlichen Umverteilung von Einkommen und Vermögen, die das Vertrauen in die Eigentumsrechte untergraben kann. 

  • Inflation führt zu einer wohlfahrtsmindernden Verzerrung der Entscheidung zwischen Konsum und Ersparnis, denn bei der Besteuerung von Kapitaleinkommen wird in der Regel nicht zwischen realen und inflationsbedingten Einkommen unterschieden.

  • Und meist führt Inflation auch zu sozialen Verwerfungen. Sozial schwächere abhängig Beschäftigte haben nur eine geringe Preissetzungsmacht in Bezug auf die Entlohnung ihrer Arbeit. Sozial schwächere Haushalte können ihre Ersparnisse kaum vor Inflation schützen.

Mit unabhängigen, manche würden auch sagen konservativen, Zentralbanken bekommt man also zwei Dinge zum Preis von einem: Preisstabilität und Wohlstand.

Es verwundert also nicht, wenn die empirischen und theoretischen Erkenntnisse der 1970er und 1980er Jahre auch die Ausgestaltung der EWU mit geprägt haben.

Für die institutionelle Ausgestaltung des Eurosystems stand die Bundesbank Pate, und das Eurosystem hat seit seinem Bestehen für stabile Preise gesorgt. Der Euro hat sich auch als eine nach außen stabile Währung erwiesen.

Innerhalb der Währungsunion sind jedoch gravierende Probleme aufgetreten. Dabei wurden auch Schwächen des Ordnungsrahmens offenbar. So haben wir dem Verflechtungsgrad auf den Finanzmärkten, der durch die Währungsunion deutlich zugenommen hat, im Vorfeld der Krise nicht genug Beachtung geschenkt.

Was damals in ruhigen Zeiten als den Wohlstand erhöhende Finanzmarkintegration begrüßt wurde, hat sich in der Krise als ein Kanal für Ansteckungsrisiken und systemische Risiken erwiesen.

Gravierender noch waren aber die erheblichen Defizite – im wahrsten Sinne des Wortes – in der Anwendung der fiskalischen und makroökonomischen Spielregeln, die eine Währungsunion souveräner Mitgliedstaaten verlangt, damit die der EWU inhärenten Verschuldungsanreize nicht überhand nehmen. Dies betrifft die Fiskalregeln, aber auch die Entwicklungen der Leistungsbilanzen und der Wettbewerbsfähigkeit.

Die gegenwärtige Krise stellt die politisch Verantwortlichen und auch die Notenbanken vor außergewöhnliche Herausforderungen: Für die Notenbanken ist dies mit einer erheblichen Gefahr verbunden. Angesichts ihrer hohen Glaubwürdigkeit und ihrer bisherigen Erfolge sind die Erwartungen an ihren Beitrag zur Krisenbekämpfung groß – so groß, dass eine Überforderung der Notenbanken droht.

In diesem Zusammenhang ist immer wieder daran zu erinnern: Die wesentlichen Ursachen der gegenwärtigen Krise – mangelnde Wettbewerbsfähigkeit, hohe staatliche Defizite und Schulden, sowie schwache Finanzsysteme in einigen Mitgliedstaaten können durch die Geldpolitik nicht behoben werden.

Eines der Erfolgsgeheimnisse einer unabhängigen Geldpolitik war auch die Erkenntnis ihrer Grenzen. Notenbanken sind nicht allmächtig, und sie können nur dann Gutes bewirken, wenn sie solchen Projektionen widerstehen.

Unstreitig erfordert eine solch fundamentale Krise von allen Beteiligten auch, Neuland zu betreten. Wer in einem sich krisenhaft wandelnden Umfeld nur „bei seinen Leisten bleibt“, der wird einer Krise nicht angemessen begegnen können.

Genauso richtig ist aber: Wer in einer Krise die kurzfristige Eindämmung und Beruhigung mit Blick auf die Finanzmärkte zur leitenden Maxime erhebt ohne Rücksicht auf die mittel- bis langfristigen Folgen, dem wird es nicht gelingen, Stabilität herzustellen.

Wir brauchen beides: eine angemessene kurzfristige Krisenlösungspolitik und klare Vorstellungen vom künftigen, tragfähigen Ordnungsrahmen der Währungsunion. Und beides muss zusammenpassen, sonst werden wir kein Vertrauen zurückgewinnen. Denn diese Krise ist zuallererst eine Vertrauenskrise:

Es fehlt an Vertrauen, dass die Krisenländer den notwendigen wirtschaftlichen Anpassungsprozess konsequent durchführen, und

es fehlt an Vertrauen in den institutionellen Rahmen der Währungsunion, der perspektivisch die Stabilität und Akzeptanz der Währungsunion sichert.

Für den zweiten Bereich, die Entwicklung eines zukünftigen Ordnungsrahmens, sind verschiedene Optionen vorstellbar. Sie unterscheiden sich nach der angestrebten Tiefe der Integration.

Entscheidend ist dabei aber, dass man nicht Elemente starker Haftungsvergemeinschaftung mit Elementen schwacher Durchgriffsrechte und Kontrolle zusammenfügt. Denn dann könnten die Folgen unsolider Haushaltspolitik leicht auf andere überwälzt werden könnten, und das ergäbe keinen stabilen Handlungsrahmen.

Die jüngsten Entwicklungen haben eindeutig ein Mehr an gemeinschaftlicher Haftung mit sich gebracht. Gleichzeitig wurden aber die Kontrollmöglichkeiten bei gravierenden Fehlentwicklungen nicht entscheidend verstärkt. Immer noch bleibt die nationale Politik in der Letztverantwortung. Gut austariert ist die Balance derzeit nicht.

Prinzipiell werden zwei Wege diskutiert, Haftung und Kontrolle wieder auszubalancieren und so eine stabile Währungsunion zu schaffen:

Entweder wagt man den Sprung zu einer echten Fiskalunion mit einer weitgehenden Übertragung der haushaltspolitischen Souveränität auf die europäische Ebene.

Oder man versucht, der Eigenverantwortung als Grundlage der Maastricht-Verträge auch in der Praxis wieder Geltung zu verschaffen. Um die offenen Flanken der Währungsunion zu schließen, bedürfte es dann ebenfalls weiterer Integrationsschritte, die aber bescheidener ausfielen als in einer umfassenden Fiskalunion.

Welcher Weg ist derzeit realistisch? Für eine Fiskalunion wäre ein substanzieller Verzicht auf Souveränität erforderlich. Gleichzeitig müsste sichergestellt werden, dass die Währungsunion als Stabilitätsunion erhalten bleibt.

Die Bereitschaft zu diesem deutlichen Mehr an Integration fehlt bislang jedoch.

Ich stelle sogar fest, dass gerade von denjenigen, die am vehementesten für eine Gemeinschaftshaftung eintreten, genauso vehement die Übertragung von nationalen Entscheidungsrechten abgelehnt wird.

Ich bleibe aber dabei. Wenn eine weitere spürbare Ausweitung von gemeinschaftlichen Haftungselementen gewünscht wird oder – wie von mancher Seite – für unumgänglich gehalten wird, dann müssen auch Kontroll- und Eingriffsrechte von der nationalen auf die europäische Ebene übertragen werden.

Ein zweiter Weg, der weniger umfassende Integrationsschritte voraussetzt,  läge in ernsthaften Reformen, die sowohl die Probleme in den Mitgliedsstaaten, die ursächlich für die gegenwärtige Krise sind, als auch die erkennbar gewordenen Schwächen des bestehenden Rahmens angehen.

In Bezug auf die Staatsfinanzen wurden mit der Reform des Stabilitätspakts und der Einführung des Fiskalpakts Schritte unternommen, um die europäischen Regeln zu stärken. Jedoch steht das Urteil darüber noch aus, inwieweit diese neuen Regeln auch tatsächlich gelebt  werden.

Auch durch den Fiskalpakt entscheiden die nationalen Regierungen über die nationalen Haushalte. Klagerechte beim EUGH gibt es beispielsweise nur im Hinblick auf die Ausgestaltung der Regeln, aber nicht auf deren Umsetzung.

Wenn vorhandene Regeln und Vereinbarungen gerade im Rahmen eines Hilfsprogramms nicht eingehalten werden, halte ich aber auch bei diesem Weg Eingriffsrechte in die nationalen Haushalte für konsistent.

Zu einem System fiskalischer Eigenverantwortung gehört jedenfalls zwingend, dass Solvenzrisiken nicht umfassend vergemeinschaftet werden und dass Finanzmarktakteure die Risiken ihrer Anlageentscheidung tragen. Der sogenannten Disziplinierung durch die Finanzmärkte kommt weiter eine entscheidende Rolle zu. Mit Blick auf einen künftigen, stabilen Ordnungsrahmen ist es nicht hilfreich, dass weitreichende Entscheidungen getroffen wurden, die diese Disziplinierung schwächen.

Allerdings muss künftig sicher gestellt werden, dass Haushaltsschieflagen eines Staates nicht automatisch die Finanzstabilität bedrohen. Anderenfalls sehen sich andere Staaten genötigt, die Insolvenz eines Staates aus Gründen der Finanzstabilität mit allen Mitteln zu verhindern, und eine Disziplinierung der Fiskalpolitik wäre schon im Vorfeld nicht zu erwarten.

Auch aus diesem Grund ist ein widerstandsfähiges Finanzsystem zentral für eine stabilitätsorientierte Geldpolitik und eine funktionierende Währungsunion. Dabei muss auch die problematische Verbindung zwischen staatlichen Solvenzrisiken und Schieflagen des Bankensystems in einzelnen Ländern durchbrochen werden.

Im Folgenden möchte ich daher mögliche Schritte beschreiben, die die Währungsunion wieder auf eine tragfähige Grundlage stellen können, auch ohne dass die Mitgliedsstaaten vollumfänglich auf Souveränität in Budgetfragen verzichten.

Im Zentrum stehen hierbei zwei Bereiche: zum einen Maßnahmen für ein widerstandsfähigeres Finanzsystem, darunter insbesondere das Vorhaben einer Bankenunion, und zum anderen Maßnahmen, die die Anpassungsfähigkeit der Volkswirtschaften erhöhen.

3 Voraussetzungen einer stabilitätsorientierten Geldpolitik

3.1 Finanzstabilität

Die Finanzkrise hat gezeigt, dass ein instabiles Finanzsystem eine Gefahr für eine nachhaltige gesamtwirtschaftliche Entwicklung darstellt und letztlich auch die Stabilitätsorientierung der Geldpolitik auf die Probe stellen kann.

Dabei ist die Gewissheit, dass im Krisenfall die Geldpolitik stabilisierend eingreift, aus ökonomischer Sicht nichts anderes als eine Versicherung. Eine solche Versicherung verleitet aber dazu, übermäßige Risiken einzugehen, und diesem Anreiz muss bereits in guten Zeiten entgegengewirkt werden, indem frühzeitig der Blick auf mögliche Übertreibungen gerichtet wird. Die Finanzstabilität ist daher während des gesamten Zyklus im Blick zu behalten, nicht erst im Krisenfall.

Hier ist jedoch entscheidend, dass die Finanzstabilitätspolitik einen eigenen Instrumentenkasten braucht. Geldpolitik und Finanzstabilitätspolitik verfolgen unterschiedliche Ziele, und um diese unterschiedlichen Ziele zu erreichen, benötigen sie unterschiedliche Werkzeuge.

In der Ökonomie spricht man dabei von der Tinbergen-Regel, benannt nach dem ersten Ökonomie-Nobelpreisträger Jan Tinbergen.

Nach Tinbergen braucht man für jedes wirtschaftspolitische Ziel mindestens ein eigenes Instrument. Wichtig ist: Die sogenannten makroprudenziellen Instrumente zur Sicherung der Finanzstabilität müssen bei aller Europaverträglichkeit auch national anwendbar sein. Denn Vermögenspreisblasen und andere Gefahren für die Finanzstabilität erstrecken sich typischerweise nicht auf das gesamte Währungsgebiet, sondern auf einzelne Länder.

Das bedeutet aber keine Renationalisierung der Geldpolitik. Ganz im Gegenteil – die gemeinsame Geldpolitik, die auf den Währungsraum als Ganzes zielt, wird dadurch erleichtert.

Neben der makroprudenziellen Politik hängt die Finanzstabilität maßgeblich auch von einer effektiven Regulierung und Aufsicht auf der Ebene der einzelnen Institute ab. Derzeit wird intensiv die Schaffung einer Bankenunion diskutiert. Probleme bei der Restrukturierung von länderübergreifenden Finanzkonzernen und die im Vorfeld der Krise zu beobachtende „Aufsichtsarbitrage“ haben diese Diskussion angestoßen.

Besondere Brisanz erhalten Schwächen im Bankensystem durch die Rückkopplung mit den Staatsfinanzen. Diese enge Verbindung ist offensichtlich zu einem Risiko für die Finanzstabilität im Euro-Raum geworden.

Geraten viele Banken gleichzeitig in Schwierigkeiten, weil zum Beispiel eine Immobilienblase geplatzt ist, dann kommt der Staat um eine Rettung oder geordnete Abwicklung kaum herum, wenn er noch Schlimmeres verhindern möchte.

Die Stabilisierung aber belastet den Staatshaushalt – wie zum Beispiel in Irland deutlich zu sehen war. Andersherum gilt: Schwache Staatsfinanzen und der sinkende Wert staatlicher Papiere in den Bankbilanzen belasten die Banken und das Vertrauen in deren Solvenz. Auch das ist derzeit zu beobachten.

Um die Währungsunion perspektivisch stabiler zu machen, ist es künftig besonders wichtig, dass die Rückkopplung zwischen Banken und Staatsfinanzen gedämpft wird. Hier kann eine richtig ausgestaltete Bankenunion einen wichtigen Beitrag leisten.

Kernelemente einer solchen Bankenunion wären: zum einen eine gemeinsame Finanzaufsicht auf Basis einer einheitlichen Regulierung und zum anderen ein gemeinsames Restrukturierungs- und Abwicklungsregime für Banken, die in Schieflage geraten sind. Entsprechende Vorschläge hat die EU-Kommission Mitte September vorgelegt.

Eine europäische Finanzaufsicht ist grundsätzlich zu begrüßen: Sie kann helfen, Krisen zu vermeiden, indem sie an die Banken unabhängig von deren Heimatland die gleichen hohen Ansprüche stellt und indem sie grenzüberschreitende Wechselwirkungen berücksichtigt, die nationale Aufseher nicht im Blick haben.

Derzeit sieht es so aus, als solle die europäische Finanzaufsicht auf die EZB übertragen werden.

Das ist zunächst natürlich ein Ausdruck des Vertrauens in die Kompetenz der Notenbanken. Aber: Finanzaufsicht und Geldpolitik unter einem Dach zu betreiben, kann zu Interessenkonflikten führen, zu Konflikten mit dem Hauptziel „Preisstabilität“ und mit der Unabhängigkeit der Notenbanken.

Wenn die EZB tatsächlich die Finanzaufsicht übernimmt, dann müsste ganz klar getrennt werden zwischen Geldpolitik und Finanzaufsicht. Diese Trennung ist schwierig – schwierig aus organisatorischer Sicht und schwierig aus rechtlicher Sicht. Hier gibt es eine Reihe von Fragen, die noch nicht zufriedenstellend beantwortet wurden.

Die Bankenunion hat vor allem den Zweck, Risiken im Bankensystem besser zu begrenzen. Dennoch stellt sich mit einer europäischen Aufsicht auch die Frage, wer für die verbleibenden Risiken haftet. Selbst eine noch so gute Aufsicht kann nicht völlig ausschließen, dass einzelne Banken in Schieflage geraten. Darum gehört zu einer gemeinsamen Aufsicht grundsätzlich auch ein gemeinsamer Abwicklungs- und Restrukturierungsmechanismus – und über den werden Risiken vergemeinschaftet, mit den entsprechenden finanzpolitischen Implikationen.

Ziel muss es daher sein, das Risiko für den Steuerzahler so gering wie möglich zu halten. Zu einer Bankenunion gehört daher zwingend eine angemessene Bankenregulierung, nach der zunächst die Investoren für Verluste haften und erst in wirklich letzter Instanz die öffentliche Hand.

Ein solches „Bail-In“, also eine Beteiligung der privaten Gläubiger an der Restrukturierung und Abwicklung in Schieflage geratener Banken, kann implizite Staatsgarantien vermeiden helfen und so den Steuerzahler entlasten.

Gleichzeitig wird die Gefahr gemindert, dass Finanzmarktteilnehmer, in der Erwartung einer europäischen Haftungsübernahme, übermäßige Risiken eingehen.

Um die enge Verbindung von nationalen Haushalten und Bankensystemen abzumildern, ist zudem noch ein weiteres Element für eine Bankenunion unverzichtbar:

Risiken der Finanzinstitute aus hoher Verschuldung einzelner Staaten müssen begrenzt werden, beispielsweise indem Gewichte zur Eigenkapitalhinterlegung risikoadäquat festgelegt oder Großkredite entsprechend begrenzt werden.

Nur so kann verhindert werden, dass eine Krise der Staatsfinanzen automatisch das Finanzsystem destabilisiert. Wenn, wie es derzeit aussieht, in der Währungsunion die wirtschafts- und finanzpolitische Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten weiter großgeschrieben werden soll, dann muss auch eine Bankenunion vermeiden, dass ihre Ausgestaltung im Wesentlichen zu einer Vergemeinschaftung staatlicher Solvenzrisiken durch die Hintertür führt.

Wer es ernst meint damit, die enge Verbindung zwischen staatlichen Solvenzrisiken und Bankenrisiken zu kappen, der muss die gegenwärtigen Regeln der europäischen Regulierung für Staatsanleihen bei Eigenkapitalunterlegung und Liquiditätssicherung reformieren.

In der Umsetzung wäre im Übrigen auch darauf zu achten, dass unter dem Druck hoher Risikoaufschläge für einzelne Staaten die Verflechtung zwischen einzelnen Staaten und Banken in einer konkreten Krisensituation gerade nicht noch weiter ausgeweitet wird, wie dies in der gegenwärtigen Krise teilweise zu beobachten war.

Schließlich sollte eine Bankenunion auch nicht als Instrument zur Vergemeinschaftung bilanzieller Altlasten begriffen werden. Die Risikovergemeinschaftung bei bilanziellen Verlusten lässt sich in einer Bankenunion nur für die Zukunft legitimieren, nicht für Verluste, die im bisherigen nationalen Aufsichtsrahmen aufgetreten sind.

Alles andere wären finanzielle Transfers. Wenn diese gewünscht sind, sollten sie transparent über die nationalen und europäischen Haushalte geleistet werden und nicht unter dem Deckmantel der Bankenunion versteckt werden sollten.

Am Ende ist bei einer Bankenunion aber nicht auszuschließen, dass nationale wirtschaftspolitische und finanzpolitische Fehlentwicklungen zu einer umfangreichen länderübergreifenden Umverteilung führen. 

Deshalb wäre es letztlich auch hier konsequent, wenn — abhängig vom möglichen Umfang dieser Umverteilung — in einer Bankenunion Eingriffsmöglichkeiten beispielsweise in die nationale Finanzpolitik für den Fall bestehen, dass die gemeinsamen Fiskalregeln anhaltend und gravierend verletzt werden.

Eine Bankenunion mit den eben genannten Bestandteilen könnte die Stabilität des Finanzsystems insgesamt erhöhen und so auch die gemeinsame Geldpolitik deutlich entlasten.

3.2 Wettbewerbsfähige Volkswirtschaften

Um das Vertrauen in die Währungsunion nachhaltig wiederherzustellen, sind aber auch Reformen notwendig, mit denen die Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedsländer erhöht wird.

Schon bei der Gründung der Währungsunion gab es Diskussionen um die Reife der Volkswirtschaften, das heißt um ihre Fähigkeit, mit einer gemeinsamen Geldpolitik umzugehen.

Zum einen zielte die Diskussion auf die Lage der Staatsfinanzen ab. Diese fungieren bei gemeinsamer Geldpolitik als ein Puffer für länderspezifische Entwicklungen, dementsprechend wichtig ist ein ausreichender fiskalischer Handlungsspielraum.

Sie zielte aber auch auf die wirtschaftlichen Strukturen insgesamt ab, sprich auf die Flexibilität der Märkte für Güter, Arbeit und Kapital. Denn auf diesen lastet nach dem Wegfall des Wechselkurses ein erheblich größerer Anpassungsdruck.

Die Krise hat gezeigt, dass nicht alle Länder diese gesamtwirtschaftlichen Voraussetzungen gleichermaßen erfüllten, mehr noch: In den ersten Jahren der Währungsunion nahm die Wettbewerbsfähigkeit teilweise deutlich ab, und die Leistungsbilanzdefizite in den heutigen Krisenländern nahmen zu.

Mit der Krise versiegten die privaten Finanzierungsströme aber abrupt und wurden durch öffentliche Zahlungsflüsse ersetzt. Deshalb lässt sich diese Krise auch als Zahlungsbilanzkrise in einigen Ländern des gemeinsamen Währungsraums verstehen.

Solche abrupten Brüche in privaten Finanzierungsströmen können zu einer erheblichen Belastung für die gemeinsame Geldpolitik werden. Sie verstärken Probleme in den Staatsfinanzen und im Finanzsystem und damit den Druck auf die Geldpolitik, helfend einzugreifen, obwohl dadurch ihr Mandat arg strapaziert werden kann.

Das Rahmenwerk der Währungsunion wies an dieser Stelle eine weitere offene Flanke auf. Zahlungsbilanzkrisen in einzelnen Ländern der Währungsunion wurden vielfach als ausgeschlossen angesehen.

Die Krise hat uns hier eines Besseren belehrt.

Erstes Gebot in einer Zahlungsbilanzkrise muss sein, verlorenes Vertrauen zurückzugewinnen und verstopfte private Finanzierungswege wieder zu öffnen. Dies setzt glaubwürdige Konsolidierung und Strukturreformen voraus.

Vielfach wird argumentiert, dass die Konsolidierung gestreckt werden sollte. Dadurch würde das Vertrauen in die Länder, über die wir reden, aber gerade nicht gestärkt und eine Rückkehr der Geldgeber erschwert.

Ebenso sind Strukturreformen unentbehrlich, um der exzessiven Abhängigkeit der Defizitländer von Kapitalimporten, einer dauerhaften Wachstumsschwäche und dem Vertrauensverlust potenzieller Kapitalgeber zu begegnen.

Die Hilfsmittel aus den Rettungsschirmen können auf diesem Weg Zeit kaufen, solange nicht der Eindruck entsteht, dass sie die notwendigen Anpassungen ersetzen sollen oder die Anreize zu diesen Anpassungen herabsetzen.

Auf dem Weg zu mehr Wettbewerbsfähigkeit sind einige Länder schon ein ganzes Stück vorangekommen.

So schätzt die EU-Kommission, dass sich das Leistungsbilanzdefizit Portugals von 10 % im Jahr 2010 auf unter 4 % zum Jahresende 2012 verringern wird. Gleichzeitig gehen auch die Leistungsbilanzdefizite Spaniens, Italiens und Griechenlands zurück.

Und wie international immer wieder gefordert, hat sich im Zuge dessen auch der Leistungsbilanzüberschuss Deutschlands gegenüber dem Rest des Euro-Raums seit dem Jahr 2007 von damals gut 100 Mrd Euro bis Ende 2011 nahezu halbiert.

Entscheidend ist aber weniger die Halbierung des Überschusses, sondern die Tatsache, dass dieser Prozess marktgetrieben abläuft und nicht auf einer politisch bewirkten, „künstlichen“ Verschlechterung der Wettbewerbsfähigkeit der Überschussländer beruhte.

Damit nämlich wäre Europa insgesamt ein Bärendienst erwiesen. Trotz der bisher erreichten Fortschritte ist aber noch ein weiter Weg zu gehen, da marktmäßige Anpassungen selbst bei umfassenden Reformen Zeit brauchen.

4 Fazit

Sehr geehrte Damen und Herren,

halten wir fest: Eine stabilitätsorientierte Geldpolitik ist an Voraussetzungen gebunden, die sie selbst nicht schaffen kann.

Ein langfristig tragfähiges Fundament der Währungsunion muss daher deutlich stärkere Anreize für ein stabiles Finanzsystem, tragfähige Staatsfinanzen und wettbewerbsfähige wirtschaftliche Strukturen setzen und Haftung und Kontrolle in der Balance halten.

Für das Vertrauen in den neuen Rahmen ist aber auch entscheidend, dass Verabredungen respektiert werden. 

Eine Bankenunion kann ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer stabileren Architektur der Währungsunion sein. Dazu muss aber gewährleistet sein, dass die Rückkopplung zwischen Banken und Staaten durchbrochen wird – durch ein angemessenes „Bail-In“ der privaten Investoren und durch eine enge Begrenzung der Risiken der Finanzinstitute aus hoher staatlicher Verschuldung.

Eine solche Agenda könnte meines Erachtens durchaus einen Beitrag dazu leisten, das verlorengegangene Vertrauen in das Projekt der Währungsunion wieder zu erhöhen.

Der Weg dorthin ist ohne Zweifel anstrengend. Doch wenn wir ihn zu Ende gehen, wird die Währungsunion am Ende eine stabilere sein.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!